Sentenza n. 3/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Sono stati riuniti tre ricorsi connessi. L’associazione sportiva ha impugnato l’ordine comunale di rilascio dello Stadio del Baseball, sostenendo il difetto assoluto di attribuzione o l’incompetenza del Comune, l’assenza di poteri comunali durante il procedimento di rinnovo della concessione demaniale, la violazione della disciplina regionale sul demanio idrico, l’erroneità del presupposto della disponibilità comunale dell’impianto, l’assenza di interesse pubblico e il difetto di motivazione. La stessa associazione ha impugnato la determinazione ARPAE che aveva rinnovato al Comune la concessione dell’area demaniale idrica, deducendo la violazione della legge n. 118/2022, del d.l. n. 131/2024 e dei principi di concorrenza, trasparenza, parità di trattamento e non discriminazione; ha sostenuto che dovesse essere indetta una gara o, in subordine, disposto un affidamento diretto in favore di un’associazione sportiva dilettantistica. Ha inoltre dedotto la violazione della legge regionale n. 7/2004 e l’illegittimità del diritto di insistenza riconosciuto al Comune, nonché l’irragionevolezza della scelta amministrativa. Il titolare dell’attività di somministrazione e l’associazione hanno impugnato la revoca della SCIA commerciale, lamentando la violazione degli artt. 19, 21-quinquies e 21-octies l. n. 241/1990, il difetto di istruttoria e motivazione e l’assenza di ponderazione dell’interesse pubblico. Il titolare dell’attività commerciale ha anche impugnato il rinnovo della concessione demaniale al Comune, deducendo il proprio interesse alla prosecuzione della ristorazione.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva. Ha dichiarato inammissibile il ricorso dell’associazione contro l’ordine di rilascio perché la convenzione comunale per l’uso dell’impianto era stata risolta per inadempimento con provvedimento ormai definitivo, essendo il precedente ricorso divenuto improcedibile e l’impugnazione successiva limitata alle spese. L’associazione era quindi occupante sine titulo, priva di legittimazione e interesse a contestare il rilascio, qualificato come autotutela esecutiva diretta al ripristino dell’uso del bene pubblico. I motivi aggiunti contro il rinnovo ARPAE sono stati dichiarati inammissibili per litispendenza, poiché lo stesso provvedimento era stato autonomamente impugnato dalla medesima associazione nel ricorso n. 453/2025. È stato inoltre dichiarato inammissibile il ricorso del titolare dell’attività commerciale contro il rinnovo della concessione, perché estraneo al rapporto concessorio tra amministrazione concedente e Comune e titolare di un interesse meramente riflesso. Per la stessa ragione, e perché la perdita del titolo dell’associazione aveva fatto venir meno il titolo di godimento dei locali, è stato dichiarato inammissibile il ricorso contro la revoca della SCIA commerciale. Quanto al ricorso n. 453/2025, i primi due motivi sono stati dichiarati irricevibili: l’associazione conosceva già, dalla pubblicazione dell’istanza comunale e dalla propria partecipazione alla procedura regionale, la scelta di applicare la legge regionale n. 7/2004 anziché la legge n. 118/2022 e avrebbe dovuto impugnarla tempestivamente. Gli stessi motivi sono stati ritenuti anche inammissibili per carenza di interesse, poiché la risoluzione definitiva della convenzione avrebbe comunque impedito all’associazione di partecipare utilmente alla procedura, anche in ragione del grave illecito professionale rilevante ai sensi dell’art. 98 d.lgs. n. 36/2023. Gli ulteriori motivi sono stati respinti nel merito. Il TAR ha distinto il demanio idrico dal demanio marittimo: l’art. 4 l. n. 118/2022 riguarda le concessioni marittime, lacuali e fluviali per attività turistico-ricreative e sportive riconducibili all’ambito del demanio marittimo, mentre non si applica alla concessione dell’area del demanio idrico del fiume Marecchia, priva di collegamento con il mare. La concessione in esame è stata ritenuta funzionale alla tutela della funzionalità idraulica e ambientale del bene, non economicamente contendibile e non assimilabile a una concessione di servizio pubblico. La procedura regionale è stata qualificata come lato sensu comparativa, poiché la domanda comunale era stata pubblicata e potevano essere presentate domande concorrenti; l’amministrazione ha motivatamente ritenuto non idonea la proposta dell’associazione rispetto alle esigenze di tutela idraulica, ambientale e conservativa, applicando il diritto di insistenza previsto dall’art. 18 l.r. n. 7/2004 in favore del concessionario pubblico. È stata ritenuta manifestamente infondata la questione di costituzionalità della disciplina regionale. Le spese sono state poste a carico dell’associazione e del titolare dell’attività commerciale secondo quanto stabilito in dispositivo.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi per oggetto o per soggetti; il TAR ha riunito i tre giudizi.

• art. 39, comma 2, c.p.c.

  Applicabile anche al processo amministrativo, disciplina la litispendenza, ravvisata in presenza di identità di parti, petitum e causa petendi.

• art. 19 l. 241/1990

  Disciplina la SCIA; la censura relativa alla revoca della SCIA non è stata esaminata nel merito per difetto di legittimazione e interesse.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti in relazione alla revoca e alla necessità di ponderazione dell’interesse pubblico; la questione è rimasta assorbita dall’inammissibilità.

• art. 21-octies l. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti in relazione ai vizi dell’ordine di rilascio e della revoca della SCIA; il TAR non ha accolto tali censure per ragioni processuali.

• art. 4 l. 118/2022

  concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive

  La disposizione è stata ritenuta riferibile alle concessioni riconducibili al demanio marittimo e non alla concessione dell’area appartenente al demanio idrico fluviale non collegato al mare.

• art. 1 d.l. 131/2024, convertito dalla l. 166/2024

  Non imponeva, nella fattispecie, l’indizione della gara invocata dall’associazione, poiché la concessione riguardava demanio idrico non economicamente contendibile.

• artt. 15, 16 e 18 l.r. Emilia-Romagna 7/2004

  La disciplina regionale regola le concessioni del demanio idrico, prevede la pubblicazione delle domande concorrenti e riconosce al concessionario richiedente il rinnovo un diritto di insistenza non automatico, subordinato all’assenza di ragioni ostative e alla mancata prevalenza di domande conformi ai criteri di priorità.

• art. 98 d.lgs. 36/2023

  I principi sui requisiti morali e sul grave illecito professionale possono rilevare anche nell’affidamento di concessioni di beni escluse dall’ambito ordinario del codice, sicché la risoluzione definitiva per inadempimento avrebbe comunque inciso sulla partecipazione dell’associazione a una eventuale procedura competitiva.

• art. 822, comma 1, c.c.

  Distingue, nell’ambito del demanio necessario, fiumi, torrenti, laghi e acque pubbliche dal lido del mare, dalla spiaggia, dalle rade e dai porti; tale distinzione sorregge la separazione tra demanio idrico e marittimo.

• art. 28 cod. nav.

  Individua i beni appartenenti al demanio marittimo; la qualificazione come demanio marittimo richiede, secondo il TAR, un collegamento anche saltuario con il mare.

• art. 144 d.lgs. 152/2006

  Tutte le acque superficiali e sotterranee, ancorchè non estratte dal sottosuolo, appartengono al demanio dello Stato

  Conferma la natura demaniale delle acque superficiali e sotterranee, nel cui ambito rientra l’area oggetto della concessione idrica.

Massime di principio

• La disciplina speciale sulle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali finalizzate ad attività turistico-ricreative e sportive non si estende automaticamente a ogni bene posto lungo un corso d’acqua: un’area appartenente al demanio idrico, priva di collegamento anche saltuario con il mare e destinata principalmente alla tutela della funzionalità idraulica e ambientale, resta soggetta alla disciplina propria del demanio idrico.
• Il diritto di insistenza previsto dalla normativa regionale per il rinnovo di una concessione di demanio idrico non opera automaticamente: l’amministrazione deve verificare l’assenza di ragioni ostative di tutela idraulica, ambientale o di pubblico interesse e valutare le eventuali domande concorrenti secondo i criteri di priorità normativamente stabiliti.
• La procedura di rinnovo di una concessione di demanio idrico può assumere carattere lato sensu comparativo mediante pubblicazione della domanda e acquisizione di domande concorrenti, anche quando la disciplina applicabile non imponga una gara aperta secondo il modello previsto per concessioni economicamente contendibili.
• Il soggetto che occupa sine titulo un bene pubblico dopo la definitiva risoluzione del titolo di godimento per inadempimento è privo di legittimazione e interesse a impugnare l’ordine amministrativo di rilascio e non può pretendere di concorrere utilmente all’assegnazione di una nuova concessione sul medesimo bene.
• La litispendenza nel processo amministrativo ricorre quando pendono davanti a giudici appartenenti allo stesso plesso giurisdizionale giudizi identici per parti, petitum e causa petendi; la proposizione di un autonomo ricorso contro lo stesso atto rende inammissibili i motivi aggiunti diretti al medesimo oggetto.
• Il titolare di un rapporto commerciale derivato o di un subaffitto relativo a locali situati in un impianto pubblico non è legittimato a impugnare il provvedimento di rinnovo della concessione demaniale quando è estraneo al rapporto concessorio principale e vanta soltanto un interesse riflesso alla conservazione del bene.

Come è indicizzato