Regolamento (UE) 2022/2560

Regolamento (UE) 2022/2560 sulle sovvenzioni estere distorsive del mercato interno

Il regolamento introduce un meccanismo UE autonomo per contrastare l’effetto anticoncorrenziale di sovvenzioni concesse da paesi terzi a imprese operanti nel mercato interno. La logica di fondo è complementare rispetto agli aiuti di Stato: non si vietano in via generale le sovvenzioni estere, ma si interviene quando esse falsano la concorrenza e alterano la parità di condizioni, soprattutto nelle concentrazioni e negli appalti pubblici.

Finalità e struttura del sistema

Il regolamento mira a colmare un vuoto di tutela: gli strumenti classici dell’Unione coprono gli aiuti di Stato interni e, in ambito commerciale, le importazioni di merci sovvenzionate, ma non le sovvenzioni estere che sostengono investimenti, servizi o partecipazione a gare pubbliche nell’UE. La Commissione è designata come unica autorità competente e dispone di poteri di esame d’ufficio, di ispezione, di richiesta informazioni, di adozione di misure provvisorie e di sanzione.

Nozione di sovvenzione estera e contributo finanziario

L’articolo 3 definisce la sovvenzione estera come un contributo finanziario proveniente direttamente o indirettamente da un paese terzo, che conferisce un vantaggio e ha carattere selettivo, in diritto o in fatto. Il concetto di contributo finanziario è molto ampio e comprende, tra l’altro:

• trasferimenti di fondi o passività, come conferimenti di capitale, sovvenzioni, prestiti, garanzie, incentivi fiscali, remissione o ristrutturazione del debito;
• rinunce a entrate dovute, esenzioni fiscali e concessione di diritti speciali o esclusivi senza remunerazione adeguata;
• fornitura o acquisto di beni o servizi.

Il contributo può essere attribuibile anche a soggetti pubblici o privati del paese terzo, se le circostanze ne dimostrano l’imputabilità al paese stesso.

Distorsione del mercato interno: criteri e soglie

L’articolo 4 individua la distorsione quando la sovvenzione può rafforzare la posizione competitiva dell’impresa e produrre un effetto negativo effettivo o potenziale sulla concorrenza nel mercato interno. La valutazione avviene caso per caso, sulla base di indicatori quali importo, natura, situazione dell’impresa, mercato interessato, evoluzione dell’attività e finalità della sovvenzione.

Il regolamento introduce due soglie rilevanti:

• sotto 4 milioni di EUR complessivi in tre anni consecutivi, la sovvenzione è in linea generale improbabile che distorca il mercato interno;
• sotto il livello del de minimis per paese terzo in tre anni consecutivi, la sovvenzione è considerata non distorsiva.

È inoltre prevista una presunzione di non distorsività quando la sovvenzione serve a compensare danni causati da calamità naturali o eventi eccezionali.

Categorie ad alto rischio e valutazione comparata

L’articolo 5 individua categorie particolarmente sospette di distorsione:

• aiuti a imprese in difficoltà, salvo un piano di ristrutturazione credibile;
• garanzie illimitate su debiti o passività;
• finanziamenti all’esportazione non conformi all’accordo OCSE;
• sovvenzioni che facilitano direttamente una concentrazione;
• sovvenzioni che consentono un’offerta indebitamente vantaggiosa in una gara pubblica.

L’articolo 6 consente alla Commissione di effettuare una valutazione comparata tra effetti negativi e positivi. Gli effetti positivi possono riguardare lo sviluppo dell’attività sovvenzionata e più ampi obiettivi politici dell’Unione, come tutela ambientale, standard sociali, ricerca e sviluppo. La valutazione può condurre a non imporre misure se gli effetti positivi superano quelli distorsivi.

Misure di riparazione, impegni e rimborso

L’articolo 7 prevede che la Commissione possa imporre misure di riparazione, salvo accettare impegni offerti dall’impresa, se idonei a eliminare pienamente ed efficacemente la distorsione. Le misure devono essere proporzionate e possono essere strutturali o comportamentali. Tra le misure espressamente elencate figurano:

• accesso a infrastrutture, impianti di ricerca o capacità produttive a condizioni eque, ragionevoli e non discriminatorie;
• riduzione della capacità o della presenza sul mercato;
• astensione da investimenti;
• concessione di licenze FRAND;
• pubblicazione dei risultati di R&S;
• cessione di attività;
• scioglimento della concentrazione;
• rimborso della sovvenzione con interessi;
• adattamento della struttura di governance.

La Commissione può inoltre imporre obblighi di reporting e trasparenza. Il rimborso proposto dall’impresa può essere accettato solo se verificabile, trasparente ed efficace, tenuto conto del rischio di elusione.

Procedura generale: esame d’ufficio, preliminare e indagine approfondita

Il sistema comune è costruito in due fasi: esame preliminare e, se del caso, indagine approfondita. La Commissione può avviare l’esame d’ufficio sulla base di informazioni ricevute da Stati membri, imprese o altri soggetti.

Durante l’esame può:

• chiedere informazioni a imprese, associazioni, Stati membri e paesi terzi;
• effettuare ispezioni nell’Unione e, con il consenso e le condizioni previste, anche fuori dall’Unione;
• adottare decisioni sulla base dei dati disponibili se manca collaborazione.

Se emergono elementi sufficienti, la Commissione avvia un’indagine approfondita e assicura i diritti di difesa dell’impresa. In linea di principio, l’indagine approfondita dovrebbe concludersi entro 18 mesi.

Sanzioni e mancata collaborazione

La Commissione può infliggere ammende o penalità di mora in caso di informazioni incomplete, inesatte o fuorvianti, mancata risposta o ostacolo alle ispezioni. Le soglie principali sono:

• fino all’1 % del fatturato totale dell’esercizio precedente per irregolarità informative;
• fino al 10 % del fatturato totale per mancata notifica, realizzazione dell’operazione in violazione dello standstill o mancato rispetto di decisioni della Commissione;
• penalità di mora fino al 5 % del fatturato medio giornaliero per giorno di ritardo.

L’articolo 38 prevede termini di prescrizione di 10 anni per i poteri sostanziali, 3 anni per irrogare sanzioni e 5 anni per eseguirle.

Concentrazioni: ambito, soglie e procedimento

Il capo 3 disciplina le concentrazioni che implicano un cambiamento duraturo del controllo, incluse fusioni, acquisizioni e joint venture pienamente funzionali. Vi è obbligo di notifica se:

• almeno una delle imprese partecipanti è stabilita nell’Unione e realizza nell’Unione un fatturato totale di almeno 500 milioni di EUR;
• le imprese coinvolte hanno ricevuto contributi finanziari esteri complessivi superiori a 50 milioni di EUR da paesi terzi nei tre anni precedenti.

La notifica va presentata prima della realizzazione dell’operazione. La concentrazione resta sospesa per 25 giorni lavorativi dopo una notifica completa; se la Commissione apre l’indagine approfondita, il periodo sale a 90 giorni lavorativi, con possibili proroghe e sospensioni.

La Commissione può:

• autorizzare senza obiezioni;
• accettare impegni;
• vietare la concentrazione;
• per le operazioni già realizzate, ordinare lo scioglimento o altre misure ripristinatorie.

Appalti pubblici: soglie, notifica e controllo ex ante

Il capo 4 introduce un meccanismo analogo per gli appalti pubblici, fondato sull’idea che una sovvenzione estera possa consentire un’offerta indebitamente vantaggiosa. L’obbligo di notifica scatta quando:

• il valore stimato dell’appalto o dell’accordo quadro è pari o superiore a 250 milioni di EUR;
• l’operatore economico, inclusi controllate senza autonomia commerciale, società di partecipazione e principali subappaltatori/fornitori coinvolti, ha beneficiato di contributi finanziari esteri pari o superiori a 4 milioni di EUR per paese terzo nei tre anni precedenti.

In caso di lotti, la soglia si applica con regole specifiche. Le procedure in materia sono disciplinate dagli articoli 29-33, con diversi adattamenti per procedure aperte, in più fasi, urgenti, appalti a lotto e accordi quadro.

La notifica o dichiarazione è trasmessa dalla stazione appaltante alla Commissione. Se mancante o incompleta, l’offerta può essere dichiarata irregolare. La Commissione svolge un esame preliminare entro 20 giorni lavorativi e, se necessario, un’indagine approfondita entro 110 giorni lavorativi dalla notifica completa, con proroghe limitate.

Esiti nelle procedure di appalto pubblico

Al termine dell’indagine, la Commissione può:

• accettare impegni e renderli vincolanti;
• vietare l’aggiudicazione dell’appalto all’operatore economico interessato;
• dichiarare che non sussiste una sovvenzione estera distorsiva.

Durante il procedimento, l’aggiudicazione resta sospesa nei limiti previsti, ma le altre fasi della gara possono proseguire. Se la Commissione vieta l’aggiudicazione, la stazione appaltante respinge l’offerta; se la procedura è conclusa senza decisione nei termini, l’appalto può essere aggiudicato. Sono ribaditi i principi di proporzionalità, non discriminazione, parità di trattamento, trasparenza e concorrenza.

Regime speciale per difesa, sicurezza e altri settori

Il regolamento esclude dal capo 4 le procedure di gara rientranti nella direttiva 2009/81/CE sui settori difesa e sicurezza, nonché gli appalti coperti dall’articolo 346 TFUE o esentati dalla direttiva stessa. Per tali ipotesi resta possibile un controllo d’ufficio. Il testo chiarisce inoltre il rapporto con accordi quadro, centrali di committenza, raggruppamenti di operatori economici e subappaltatori/favoritori principali.

Rapporti con altri strumenti dell’Unione

L’articolo 44 stabilisce che il regolamento non pregiudica le norme UE su concorrenza, concentrazioni, aiuti di Stato, difesa contro importazioni sovvenzionate, investimenti esteri diretti, accesso ai mercati pubblici e, in parte, il regolamento UE 2016/1035 e quello sulle sovvenzioni al trasporto aereo/marittimo. È inoltre prevista la coerenza con le direttive sugli appalti e con gli accordi internazionali dell’Unione.

Trasparenza, segreto e diritti di difesa

Il regolamento impone la pubblicazione delle decisioni e il rispetto del segreto professionale. Le imprese hanno diritto a essere sentite e ad accedere al fascicolo, con tutela dei segreti commerciali e delle informazioni riservate. La Commissione può utilizzare e divulgare le informazioni nella misura necessaria e nel rispetto delle regole UE in materia di riservatezza e protezione dei dati.

Deleghe, atti di esecuzione, orientamenti e riesame

La Commissione deve pubblicare orientamenti, adottare atti di esecuzione sui profili procedurali e può adottare atti delegati per modificare soglie e termini entro i limiti fissati dagli articoli 49 e 50. È previsto un riesame periodico, con relazione annuale e una revisione triennale, inclusa la possibilità di proposte legislative per modificare le soglie, differenziare gli obblighi o, in prospettiva, abrogare il regolamento se emergessero regole multilaterali sufficienti.

Applicazione nel tempo e regole transitorie

Il regolamento è entrato in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione e si applica dal 12 luglio 2023. Gli articoli 21 e 29 si applicano dal 12 ottobre 2023, mentre gli articoli 47 e 48 si applicano dall’11 gennaio 2023 e l’articolo 14, paragrafi 5-7, dal 12 gennaio 2024.

Le disposizioni transitorie prevedono che il regolamento si applichi, in determinate condizioni, anche a sovvenzioni concesse nei cinque anni precedenti il 12 luglio 2023, nonché ai contributi finanziari concessi nei tre anni precedenti per concentrazioni e appalti soggetti a notifica. Sono però escluse le concentrazioni già concluse e gli appalti già aggiudicati o avviati prima del 12 luglio 2023.