Sentenza n. 591/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto dall’IRVO la certificazione, ai sensi dell’art. 9, comma 3-bis, del d.l. n. 185 del 2008, di un credito qualificato come certo, liquido ed esigibile, derivante da prestazioni rese in occasione di diverse edizioni della manifestazione Vinitaly. La certificazione era stata rilasciata tramite la piattaforma elettronica e il credito era stato destinato alla cessione a un intermediario finanziario. L’IRVO aveva successivamente avviato un procedimento di riesame, contestando criticità nella scelta del contraente e negli impegni contabili, e aveva ritirato la certificazione con efficacia retroattiva. In primo grado la società aveva dedotto violazione degli artt. 3, 21-quinquies e 21-nonies della l. n. 241/1990, dell’art. 3 della l.r. n. 10/1991, nonché difetto di motivazione, erroneità dei presupposti e violazione delle garanzie partecipative. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile per carenza originaria di interesse, ritenendo che la certificazione avesse esaurito la propria funzione dopo la cessione, e aveva comunque ritenuto sussistente il potere di autotutela dell’IRVO. In appello sono state contestate entrambe le statuizioni: da un lato, l’esistenza dell’interesse a ricorrere, in ragione della possibile utilizzazione della certificazione anche nel giudizio civile sull’opposizione a decreto ingiuntivo; dall’altro, la qualificazione della certificazione come provvedimento amministrativo suscettibile di annullamento d’ufficio.

La decisione

Il CGARS ha accolto l’appello e riformato la sentenza del TAR. Ha ritenuto sussistente l’interesse a ricorrere, perché l’eventuale annullamento del ritiro avrebbe fatto rivivere la certificazione, consentendone la valorizzazione, anche negoziale, nel giudizio civile relativo al credito certificato. Nel merito, il Collegio ha escluso che la certificazione dei crediti delle pubbliche amministrazioni rilasciata tramite la piattaforma elettronica abbia natura provvedimentale. Essa costituisce un atto di natura negoziale, inserito nel rapporto obbligatorio tra amministrazione debitrice e creditore, con funzione di attestare la certezza, liquidità ed esigibilità del credito e di favorirne la cessione, la monetizzazione o la compensazione. La disciplina speciale prevede termini, data di pagamento, opponibilità della cessione, garanzia dello Stato e un breve termine entro il quale l’amministrazione può rifiutare la cessione; tali elementi rendono la certificazione vincolante e funzionale alla certezza dei traffici giuridici. La procedimentalizzazione dell’attività non trasforma l’autonomia negoziale dell’amministrazione in esercizio di potere autoritativo. Poiché l’art. 21-nonies l. n. 241/1990 consente l’annullamento d’ufficio soltanto di un provvedimento amministrativo illegittimo, l’IRVO non poteva esercitare tale potere sulla certificazione. Il provvedimento di ritiro è stato quindi annullato per radicale carenza del potere, senza necessità di esaminare la fondatezza delle criticità sostanziali dedotte dall’IRVO. Le spese del doppio grado sono state compensate per la novità delle questioni, l’assenza di precedenti consolidati all’epoca dell’instaurazione della controversia e il comportamento processuale delle parti.

Norme richiamate

• art. 9, commi 3-bis e 3-ter, d.l. n. 185/2008, convertito dalla l. n. 2/2009

  Su istanza del creditore ... le pubbliche amministrazioni ... certificano ... se il relativo credito sia certo, liquido ed esigibile, anche al fine di consentire al creditore la cessione pro soluto o pro solvendo.

  La certificazione è lo strumento speciale mediante il quale l’amministrazione attesta la certezza, liquidità ed esigibilità del credito e ne consente la circolazione.

• art. 7 d.l. n. 35/2013, convertito dalla l. n. 64/2013

  La certificazione dei crediti ... è effettuata esclusivamente mediante la piattaforma elettronica.

  La certificazione deve essere formata tramite la piattaforma elettronica statale, nell’ambito di un sistema uniforme destinato a garantire l’affidabilità dei dati sui crediti pubblici.

• art. 37, commi 1, 3 e 7-bis, d.l. n. 66/2014, convertito dalla l. n. 89/2014

  Le suddette cessioni dei crediti certificati si intendono notificate e sono efficaci ed opponibili ... qualora queste non le rifiutino entro sette giorni dalla ricezione.

  La disciplina rafforza la stabilità e la circolazione della certificazione: la cessione comunicata tramite piattaforma diviene efficace e opponibile se l’amministrazione non la rifiuta entro sette giorni; dopo tale termine l’amministrazione non può disconoscerne l’efficacia mediante autotutela.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell’articolo 21-octies ... può essere annullato d’ufficio.

  L’annullamento d’ufficio presuppone l’esistenza di un provvedimento amministrativo illegittimo; non è esercitabile su una certificazione del credito avente natura negoziale.

• art. 28-quater d.P.R. n. 602/1973

  L’estinzione del debito a ruolo è condizionata alla verifica dell’esistenza e validità della certificazione.

  La certificazione può essere utilizzata per compensare debiti iscritti a ruolo, confermando la sua efficacia vincolante e la rilevanza autonoma nel sistema di circolazione e soddisfacimento dei crediti.

• art. 48-bis d.P.R. n. 602/1973

  La verifica dell’eventuale inadempienza del creditore rispetto a cartelle di pagamento incide sull’importo certificabile e, dopo la cessione, viene effettuata nei confronti del cessionario.

• art. 3 l.r. Sicilia n. 10/1991

  È richiamato tra i parametri dedotti, ma la decisione fonda l’annullamento principalmente sulla natura negoziale della certificazione e sull’inapplicabilità dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990.

Massime di principio

• La certificazione di un credito vantato nei confronti di una pubblica amministrazione, rilasciata secondo la disciplina speciale e tramite la piattaforma elettronica statale, ha natura negoziale e non costituisce un provvedimento amministrativo autoritativo.
• La procedimentalizzazione legislativa dell’attività di certificazione, con previsione di termini, piattaforma telematica e controlli, non trasforma l’autonomia negoziale dell’amministrazione debitrice in esercizio di potere pubblicistico, in assenza di un’indicazione legislativa univoca in tal senso.
• L’ente pubblico debitore non può annullare d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990 una certificazione del credito avente natura negoziale; l’eventuale ritiro fondato su asseriti vizi dell’atto è viziato per radicale carenza del potere di autotutela.
• La certificazione del credito conserva utilità e interesse processuale anche dopo la cessione a terzi, poiché il suo eventuale ripristino può essere fatto valere dal creditore, anche con efficacia negoziale, nel giudizio relativo al rapporto obbligatorio sottostante o all’opposizione a decreto ingiuntivo.
• La disciplina speciale della certificazione, prevedendo l’indicazione della data di pagamento, la possibilità di cessione, anticipazione e compensazione, nonché l’efficacia della cessione non rifiutata entro sette giorni, è funzionale alla certezza dei traffici giuridici e rende non ritrattabile la certificazione mediante un procedimento amministrativo di secondo grado.

Come è indicizzato