Sentenza n. 839/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il decreto con cui il Ministero della Salute ha riconosciuto la qualifica professionale spagnola di igienista dentale subordinandone l’efficacia al superamento, alternativamente, di una prova attitudinale riguardante le discipline indicate nel decreto, per complessivi 94 crediti, oppure di un tirocinio di adattamento della durata di 18 mesi. Ha dedotto violazione degli artt. 1 e 3 della l. 241/1990, della direttiva 2005/36/CE e del relativo codice di condotta, per difetto di motivazione, omessa valutazione dell’insieme delle competenze e delle esperienze maturate, mancata comunicazione dei motivi ostativi e lesione della partecipazione procedimentale. Ha inoltre contestato la sproporzione delle misure compensative rispetto al percorso formativo svolto in Spagna, articolato in 180 crediti, con 50 crediti di tirocinio pratico e oltre 740 ore di attività nell’arco di dieci mesi. Ha dedotto anche violazione dei principi di buon andamento, efficienza, trasparenza, correttezza e proporzionalità, richiamando precedenti decisioni italiane pubblicate nella banca dati europea delle qualifiche professionali che non avrebbero imposto misure compensative per analoghi titoli spagnoli. Infine, ha lamentato la violazione dell’art. 22, commi 1 e 6, del d.lgs. 206/2007, l’omessa considerazione del proprio ulteriore titolo in Ortottica e Assistenza Oftalmologica, il difetto di istruttoria, l’illogicità, l’irrazionalità, la contraddittorietà e la manifesta ingiustizia del provvedimento.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo legittima la subordinazione del riconoscimento alle misure compensative. Il provvedimento ministeriale è stato reputato adeguatamente motivato sulla base dell’istruttoria svolta dalla Conferenza di servizi, che aveva analizzato la durata, i contenuti e l’impegno teorico-pratico dei percorsi spagnolo e italiano, evidenziandone differenze sostanziali. In particolare, la formazione spagnola è stata qualificata come formazione professionale non universitaria rientrante nell’art. 11, lett. c), della direttiva 2005/36/CE, mentre quella italiana è una formazione universitaria rientrante nell’art. 11, lett. d); inoltre, il percorso spagnolo ha durata biennale, a fronte del percorso italiano triennale, e presenta carenze nelle discipline caratterizzanti e professionalizzanti ritenute necessarie per l’esercizio della professione. Il Collegio ha escluso il difetto di istruttoria, di motivazione e la sproporzione delle misure compensative, ritenendo giustificata la durata di 18 mesi del tirocinio o, alternativamente, la prova attitudinale. È stata respinta anche la censura relativa alla mancata comunicazione dei motivi ostativi: alla luce dell’istruttoria analitica, l’apporto partecipativo non avrebbe potuto condurre a un esito diverso, sicché il preavviso di diniego risultava inidoneo a modificare la decisione. Il titolo di Ortottica e Assistenza Oftalmologica è stato ritenuto inconferente, poiché riferito a una professione diversa da quella di igienista dentale e non pertinente alle discipline oggetto delle misure compensative. Il richiamo alla prassi risultante dalla banca dati europea non ha inciso sull’esito della controversia. Il TAR ha inoltre richiamato la sentenza della Corte di giustizia UE del 20 novembre 2025, cause riunite C-340/24 e C-442/24, sull’assenza di un obbligo di considerare titoli privi di riconoscimento legale o carattere ufficiale nello Stato d’origine. Le spese sono state poste a carico della ricorrente e liquidate in 1.500 euro, oltre oneri e accessori.

Norme richiamate

• artt. 1 e 3 l. 241/1990

  Sono richiamati in relazione ai principi di buon andamento, imparzialità, trasparenza e all’obbligo di motivazione dell’azione amministrativa.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina l’illegittimità quando, sulla base dell’istruttoria svolta, l’apporto partecipativo non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  È richiamato con riferimento agli obblighi di trasparenza relativi al riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 22, commi 1 e 6, d.lgs. 206/2007

  È richiamato quale disciplina del riconoscimento delle qualifiche professionali e della valutazione del percorso formativo estero.

• art. 22, comma 8-bis, d.lgs. 206/2007

  Consente di imporre una misura compensativa, consistente in un tirocinio di adattamento o in una prova attitudinale, quando emergano differenze sostanziali tra la formazione estera e quella richiesta dall’ordinamento italiano.

• art. 11, lett. c), direttiva 2005/36/CE

  Individua il livello della qualifica professionale spagnola, di natura non universitaria, considerato dal Ministero nel confronto con la formazione italiana.

• art. 11, lett. d), direttiva 2005/36/CE

  È riferito alla qualifica professionale italiana di igienista dentale, avente natura universitaria.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  La Corte di giustizia UE, secondo il richiamo operato dal TAR, esclude un obbligo di considerare titoli di formazione non legalmente riconosciuti e privi di carattere ufficiale nello Stato d’origine.

• artt. 45 e 49 TFUE

  Sono interpretati dalla Corte di giustizia nel senso che non impongono allo Stato ospitante di prendere in considerazione titoli di formazione non legalmente riconosciuti dallo Stato d’origine e privi di carattere ufficiale.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale sanitaria estera, l’amministrazione può subordinare il riconoscimento a un tirocinio di adattamento o a una prova attitudinale quando, sulla base di un’istruttoria analitica, accerti differenze sostanziali tra la formazione estera e quella prescritta dall’ordinamento italiano, sia per livello e natura della formazione sia per durata e contenuti professionalizzanti.
• La motivazione del provvedimento che impone misure compensative è adeguata quando dà conto del confronto concreto tra i due percorsi formativi, indicando le discipline e le competenze mancanti o non sufficientemente documentate e spiegando la correlazione tra tali carenze e le esigenze di tutela connesse all’esercizio della professione sanitaria.
• La durata delle misure compensative non è sproporzionata se è determinata considerando la differenza tra il monte ore, la durata e l’articolazione teorico-pratica della formazione estera e quelli del percorso italiano, nonché le carenze contenutistiche accertate.
• La mancata comunicazione dei motivi ostativi non comporta l’illegittimità del provvedimento quando l’istruttoria già svolta rende oggettivamente non modificabile l’esito del procedimento e l’interessato non indica elementi partecipativi concretamente idonei a determinare una diversa decisione.
• Nel riconoscimento di una qualifica professionale, titoli ulteriori conseguiti dall’interessato possono essere disattesi se non pertinenti alle specifiche competenze e discipline della professione per la quale è richiesto il riconoscimento.

Come è indicizzato