Sentenza n. 7232/2026 - Roma, Sezione 5B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza con cui il Comune aveva ordinato, ai sensi della normativa regionale edilizia, il ripristino dello stato dei luoghi entro trenta giorni, contestando la demolizione e ricostruzione di circa sessanta metri di muro perimetrale e il livellamento e imbrecciamento di circa 10.500 metri quadrati di terreno. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 7, 8 e 10 l. n. 241/1990, per omessa o incompleta comunicazione di avvio del procedimento e mancata possibilità di presentare memorie e documenti. Con il secondo motivo ha dedotto difetto di istruttoria e violazione dell’art. 7 l. n. 241/1990, sostenendo che il rifacimento del muro non avrebbe violato il vincolo paesaggistico e che i movimenti di terra sarebbero stati pertinenti all’attività agricola. Con il terzo motivo ha denunciato eccesso di potere per contraddittorietà tra il verbale di sopralluogo e le ordinanze, in particolare quanto all’estensione e alla natura del materiale sparso sul terreno. Con il quarto motivo ha dedotto violazione degli artt. 6 e 10 d.P.R. n. 380/2001, dell’art. 2, comma 1, d.P.R. n. 31/2017, eccesso di potere e travisamento dei fatti, sostenendo che la ricostruzione del muro fosse attività edilizia libera o soggetta a SCIA e che i movimenti di ghiaia fossero esenti da titolo edilizio perché funzionali all’attività agricola. Con i primi motivi aggiunti ha impugnato l’atto di accertamento dell’inottemperanza e il primo avviso di immissione in possesso, deducendo, tra l’altro, l’insussistenza dell’inottemperanza, l’inapplicabilità dell’acquisizione gratuita, l’erronea individuazione dell’area acquisenda e la violazione dei termini. Con i secondi motivi aggiunti ha impugnato un ulteriore avviso di immissione in possesso, sostenendo anche che il Comune avesse utilizzato strumentalmente la repressione edilizia per acquisire gratuitamente un’area destinata a verde pubblico. Il Comune ha eccepito la tardività delle censure rivolte contro l’acquisizione e ha difeso la legittimità degli atti, evidenziando la trasformazione del terreno in piazzale per la sosta di mezzi pesanti e la mancata ottemperanza all’ordine di ripristino.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e tutti i motivi aggiunti, condannando la ricorrente al pagamento di € 2.500,00 per spese processuali, oltre spese generali e oneri di legge. Quanto ai motivi sostanziali contro l’ordinanza di ripristino, il Collegio ha ritenuto provato, sulla base dei verbali di sopralluogo e della documentazione fotografica, che il muro fosse stato ricostruito in cemento armato, rivestito in pietra e sormontato da una rete metallica di due metri, con alterazione dello stato dei luoghi e dell’aspetto esteriore, in difformità dalla SCIA. L’intervento non rientrava nell’esenzione di cui al punto A.13 dell’Allegato A al d.P.R. n. 31/2017, perché tale esenzione presuppone il rispetto delle caratteristiche morfotipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti. Il TAR ha inoltre ritenuto legittima la contestazione relativa al livellamento e all’imbrecciamento del terreno: lo spianamento e lo spargimento di ghiaia possono costituire trasformazione urbanistico-edilizia quando modificano significativamente l’assetto del suolo e risultano preordinati a una diversa destinazione d’uso. Nel caso concreto, la presenza di otto rimorchi privi di ruote, la documentazione fotografica e l’ampia trasformazione del terreno da area agricola acclive a piazzale destinato alla sosta di veicoli pesanti dimostravano, secondo il giudice, una destinazione incompatibile con il mero esercizio dell’attività agricola. Le generiche giustificazioni della ricorrente non erano assistite da adeguato principio di prova. È stata respinta anche la censura partecipativa: l’ordinanza di sospensione dei lavori n. 90/2022 indicava espressamente l’avvio del procedimento sanzionatorio ed era idonea a informare la società della possibilità di intervenire. In ogni caso, trattandosi di attività repressiva vincolata, l’art. 21-octies l. n. 241/1990 impediva l’annullamento per violazione delle garanzie partecipative, poiché il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso. Le censure contro l’accertamento dell’inottemperanza e l’acquisizione gratuita sono state dichiarate inammissibili perché tardive. L’accertamento del 7 dicembre 2022, notificato il 25 gennaio 2023, aveva individuato l’inottemperanza, l’area da acquisire e gli effetti traslativi, costituendo l’atto lesivo da impugnare entro sessanta giorni. Gli avvisi di immissione in possesso erano atti consequenziali e non consentivano di differire la contestazione dei vizi propri dell’acquisizione. Il TAR ha infine respinto la deduzione di sviamento, ritenendo che l’acquisizione fosse conseguenza automatica della mancata ottemperanza all’ordine di ripristino e non un uso strumentale del potere repressivo per realizzare il piano urbanistico comunale.

Norme richiamate

• artt. 7, 8 e 10 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve consentire la partecipazione dell’interessato; tuttavia, la sua incompletezza non determina l’annullamento di un provvedimento repressivo vincolato quando sia palese che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullamento dell’ordine di ripristino quando l’illegittimità dell’intervento imponeva necessariamente l’adozione della misura repressiva.

• art. 6 d.P.R. 380/2001

  I movimenti di terra non sono liberamente eseguibili quando, per consistenza e finalità, determinano una significativa trasformazione urbanistica del terreno non riconducibile all’attività agricola.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Gli interventi che comportano trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio sono subordinati a permesso di costruire.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il mutamento della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante può risultare dalla trasformazione materiale dell’area e dalla sua concreta utilizzazione.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione o di ripristino costituisce il presupposto dell’acquisizione gratuita dell’area nei limiti stabiliti dalla legge; le contestazioni sull’inottemperanza e sull’area acquisenda devono essere rivolte tempestivamente contro l’atto che accerta tali presupposti e ne produce gli effetti.

• punto A.13 Allegato A d.P.R. 31/2017

  interventi di manutenzione, sostituzione o adeguamento di cancelli, recinzioni, muri di cinta o di contenimento del terreno ... eseguiti nel rispetto delle caratteristiche morfotipologiche, dei materiali e delle finiture esistenti

  L’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica opera solo per interventi rispettosi delle caratteristiche del manufatto preesistente e non per una ricostruzione che alteri materiali, finiture, dimensioni o aspetto dei luoghi.

• art. 14 l.r. Lazio 15/2008

  Consente l’adozione dell’ordine di sospensione e del successivo ordine di ripristino per opere realizzate in assenza del necessario titolo edilizio.

• art. 15 l.r. Lazio 15/2008

  L’accertamento dell’inottemperanza costituisce titolo per l’immissione in possesso e la trascrizione dell’acquisizione gratuita dell’area al patrimonio comunale; le relative contestazioni devono essere proposte tempestivamente contro tale atto.

Massime di principio

• La ricostruzione o sostituzione di un muro di cinta è esente dall’autorizzazione paesaggistica solo se rispetta le caratteristiche morfotipologiche, i materiali e le finiture del manufatto preesistente e non altera lo stato dei luoghi o l’aspetto esteriore; una ricostruzione in materiali, dimensioni o conformazione diversi richiede il previo titolo paesaggistico quando l’area è vincolata.
• Lo spianamento, il livellamento e lo spargimento di ghiaia su un terreno agricolo costituiscono trasformazione urbanistico-edilizia soggetta a titolo abilitativo quando modificano significativamente l’assetto del suolo e risultano funzionali a una diversa destinazione d’uso, quale la creazione di un piazzale per la sosta di veicoli pesanti.
• La violazione delle garanzie di partecipazione non comporta l’annullamento di un ordine repressivo edilizio quando l’amministrazione dimostri che, per la natura vincolata della misura e per l’accertata abusività delle opere, il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.
• L’acquisizione gratuita conseguente alla mancata ottemperanza all’ordine di demolizione o ripristino è una sanzione autonoma, fondata su un illecito distinto dall’abuso edilizio; l’atto lesivo da impugnare tempestivamente è quello che accerta l’inottemperanza, individua l’area acquisenda e costituisce titolo per l’immissione in possesso e la trascrizione, mentre gli avvisi successivi di immissione in possesso hanno natura consequenziale.
• Le contestazioni relative all’esistenza dell’inottemperanza, all’applicabilità dell’acquisizione gratuita, al rispetto dei termini e ai confini dell’area acquisenda devono essere proposte entro il termine decadenziale decorrente dalla notificazione dell’atto di accertamento dell’inottemperanza che produce gli effetti acquisitivi; non è possibile differirle all’impugnazione dei successivi avvisi di immissione in possesso.

Come è indicizzato