Sentenza n. 1084/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

Le associazioni di categoria, le compagnie di navigazione, la società concessionaria dei terminal passeggeri e una persona fisica hanno chiesto l’annullamento degli atti istitutivi dell’addizionale portuale, dell’accordo Stato-Comune del 22 novembre 2022 e, con motivi aggiunti, della nota ministeriale di monitoraggio che contestava al Comune la mancata applicazione del tributo negli anni precedenti. Hanno dedotto: 1) violazione dell’art. 43, commi 2 e 8, d.l. n. 50/2022 e dell’art. 1, comma 572, lett. a), l. n. 234/2021, difetto dei presupposti e sviamento, sostenendo che un’addizionale presuppone un’imposta principale e che nel porto non esiste un tributo d’imbarco sui passeggeri; inoltre, il prelievo autonomo sarebbe privo di sufficiente base legislativa e contrario ai principi di coordinamento tributario e alla riserva di legge. 2) Incompatibilità con l’art. 13 del regolamento UE 2017/352, perché il prelievo non sarebbe collegato a servizi o all’uso dell’infrastruttura portuale, e con la libera prestazione dei servizi e la concorrenza; è stato chiesto, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. 3) Difetto di motivazione e istruttoria, violazione della proporzionalità e sviamento, poiché il Comune avrebbe perseguito il riequilibrio finanziario anziché compensare i disagi del traffico, avrebbe mantenuto l’imposta al massimo di 3 euro nonostante il maggior gettito IRPEF e la crescita dei passeggeri, non avrebbe valutato l’impatto sui traffici né chiarito la riscossione e non avrebbe consultato operatori e Autorità portuale. Con i motivi aggiunti si è inoltre contestato che il monitoraggio ministeriale verificasse separatamente le singole misure nonostante il raggiungimento del target complessivo di entrate; si è denunciato che il nuovo tributo avrebbe prodotto un gettito eccedente, la mancanza di data e sottoscrizione della relazione della Commissione e l’illegittimità derivata. 4) In via subordinata, è stata sollevata questione di costituzionalità dell’art. 1, comma 572, lett. a), l. n. 234/2021 per asserita violazione degli artt. 3, 23, 53, 117 e 119 Cost., quanto a territorialità, determinatezza degli elementi del tributo, capacità contributiva, compatibilità europea e coordinamento della finanza pubblica. 5) È stata infine denunciata la discriminazione derivante dalle esenzioni per i residenti a Genova e per i residenti nelle isole di destinazione, in contrasto con la libera prestazione dei servizi.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti, ritenendo infondate le censure nel merito e prescindendo dalle eccezioni preliminari. Ha qualificato il prelievo, nonostante il nome di “addizionale”, come tributo proprio derivato comunale autonomo, destinato al riequilibrio finanziario, e ha escluso che sia necessaria un’imposta principale. Ha ritenuto inapplicabile il regolamento UE 2017/352, che disciplina i diritti corrispettivi per servizi portuali e uso dell’infrastruttura, mentre il prelievo è un’imposta indiretta a carico dei passeggeri, priva di sinallagma e diretta al risanamento del bilancio; la dedotta incidenza sulla concorrenza e sulla libera prestazione dei servizi è stata anche ritenuta generica e priva di prova. Ha respinto le censure di eccesso di gettito e di sproporzione: le misure di aumento dell’addizionale IRPEF e d’istituzione del tributo portuale sono congiunte, non alternative; il target del cronoprogramma è indicativo e il maggior gettito IRPEF effettivamente imputabile all’aumento delle aliquote, depurato dalla crescita fisiologica della base imponibile, è stato quantificato in 7.674.000 euro per il 2022, 15.061.000 per il 2023 e 18.626.000 per il 2024, quindi inferiore alla stima annua di 19.200.000 euro. La crescita dei passeggeri non ha invalidato la misura: il Comune aveva considerato i dati del 2024 e i flussi non risultavano in costante aumento. Le censure di difetto di motivazione, istruttoria e sviamento sono state respinte perché la delibera ha richiamato l’accordo con lo Stato, il riequilibrio strutturale, la certezza del gettito e i maggiori costi e disagi urbani connessi al traffico portuale; è stata ritenuta legittima anche la funzione compensativa. È stata esclusa la necessità della consultazione procedimentale, trattandosi di atto regolamentare, e comunque è stata accertata la partecipazione degli operatori e dell’Autorità portuale a una riunione consiliare del 10 dicembre 2025, nella quale furono esaminati criticità e impatti. Le modalità concrete di riscossione potevano essere definite da una convenzione di servizio ai sensi del regolamento comunale. Sono state respinte le censure costituzionali: il collegamento territoriale deriva dall’ubicazione del porto nel territorio comunale e dall’incidenza dei flussi sulle infrastrutture e sui servizi cittadini; la riserva relativa di legge è rispettata perché la fonte primaria individua presupposti, soggetti passivi e misura massima, mentre il regolamento comunale disciplina gli aspetti attuativi; l’acquisto del biglietto costituisce manifestazione di capacità contributiva; il tributo è coerente con il coordinamento della finanza pubblica e necessario per accedere al contributo statale. Sono state ritenute oggettivamente giustificate le esenzioni per residenti genovesi e residenti nelle isole di destinazione, per la diversità delle rispettive situazioni e per le finalità compensative e di riequilibrio. Quanto alla relazione di monitoraggio, la mancata datazione e sottoscrizione non ne determina l’illegittimità, essendo allegata a una nota ministeriale ufficiale che ne riferisce la predisposizione nella seduta del 26 novembre 2025; la relazione, inoltre, non è immediatamente lesiva per gli amministrati. Nessuna questione è stata rimessa alla Corte di giustizia o alla Corte costituzionale. Spese integralmente compensate per la complessità e la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 1, comma 572, lett. a), l. n. 234/2021

  Al di là del nomen iuris di “addizionale” impropriamente utilizzato nell’art. 1, comma 572, lett. a), della legge n. 234/2021, è evidente che il legislatore ha inteso configurare una fattispecie tributaria autonoma e, segnatamente, un tributo proprio derivato dei comuni sede di città metropolitana o capoluogo di provincia che versino in condizioni di criticità finanziaria, avendo un disavanzo di amministrazione pro capite superiore ad € 500 o un debito pro capite superiore ad € 1.000, ai sensi dell’art. 43, commi 2 e 8, del d.l. n. 50/2022, conv. in l. n. 91/2022.

  La disposizione istituisce un tributo comunale autonomo, ancorché denominato addizionale, applicabile dagli enti locali che presentino le condizioni di criticità finanziaria previste dalla legge; non è necessario che esista un’imposta principale cui il prelievo acceda.

• art. 43, commi 2 e 8, d.l. n. 50/2022, conv. in l. n. 91/2022

  Infatti, la finalità perseguita dalle norme in esame è quella di accordare agli enti locali indicati uno strumento straordinario di risanamento, per ripianare il deficit di bilancio o per ridurre l’impatto del debito, come si evince chiaramente dal contenuto dell’art. 1, comma 572, lett. a), della legge n. 234/2021 (“il comune si impegna…ad assicurare…risorse proprie…da destinare al ripiano del disavanzo e al rimborso dei debiti finanziari, attraverso parte o tutte le seguenti misure”) e dell’art. 43, comma 8, del d.l. n. 50/2022 (“La procedura…può essere attivata anche da parte dei comuni sede di città metropolitana…e dai comuni capoluoghi di provincia…con un debito pro capite superiore ad euro 1.000 sulla base del rendiconto dell’anno 2020 definitivamente approvato e trasmesso alla BDAP al 30 giugno 2022, che intendano avviare un percorso di riequilibrio strutturale”).

  La disciplina consente ai comuni metropolitani o capoluoghi con il debito pro capite previsto dalla norma di avviare un percorso straordinario di riequilibrio strutturale, anche mediante l’adozione delle misure tributarie individuate nell’accordo con lo Stato.

• art. 13 del regolamento UE 2017/352

  Pertanto, non trattandosi di un diritto per un servizio portuale o per l’uso dell’infrastruttura, il tributo in parola non rientra nel sistema di tariffazione disciplinato dal regolamento UE n. 352 del 2017 (in argomento cfr. Cons. St., sez. V, 24 agosto 2026, n. 6621, che ha respinto il ricorso di una compagnia di navigazione avverso l’addizionale portuale istituita dal Comune di Salerno).

  Il sistema tariffario del regolamento europeo riguarda i corrispettivi per servizi portuali e uso dell’infrastruttura; non comprende un tributo non sinallagmatico imposto ai passeggeri per finalità di riequilibrio del bilancio comunale.

• art. 56 TFUE

  La doglianza ricorsuale si appalesa, inoltre, generica nella parte in cui lamenta la violazione del regime concorrenziale e della libera circolazione dei servizi di cui all’art. 56 TFUE, giacché non viene fornito un sia pur minimo principio di prova (analisi di mercato, prospettive di entrata e di bilancio, etc.) delle paventate ricadute negative per la competitività del porto di Genova (in termini v. Cons. St., sez. V, 24 agosto 2026, n. 6621, cit.).

  La deduzione di una restrizione alla libera prestazione dei servizi richiede almeno un principio di prova delle conseguenze negative prospettate per la competitività; una censura priva di elementi concreti è generica.

• art. 13 l. n. 241/1990

  Ciò in quanto, ai sensi dell’art. 13 della legge n. 241 del 1990, le norme sulla partecipazione non si applicano nei confronti dell’attività della pubblica amministrazione diretta all’emanazione di atti normativi.

  Le garanzie partecipative previste dalla legge n. 241/1990 non si applicano all’attività diretta all’emanazione di atti normativi; la delibera istitutiva del tributo ha natura regolamentare perché disciplina in via generale la fattispecie.

• art. 23 Cost.

  6.2. Non sussiste la dedotta violazione dell’art. 23 Cost., il quale pone una riserva di legge c.d. relativa, per cui il tributo dev’essere previsto nei suoi tratti fondamentali da una fonte primaria, mentre la disciplina di dettaglio può essere stabilita con norme di rango secondario, anche per quanto concerne la regolamentazione delle procedure di accertamento e di riscossione, che attengono al solo momento realizzativo della pretesa fiscale (in argomento cfr., ex plurimis, Corte cost., 22 luglio 2024, n. 140; Corte cost., 26 ottobre 2007, n. 350).

  La riserva di legge tributaria è relativa: la fonte primaria deve fissare i tratti fondamentali del tributo, mentre la disciplina attuativa e le procedure di accertamento e riscossione possono essere stabilite da fonti secondarie.

• art. 52 d.lgs. n. 446/1997

  L’ente locale ha, quindi, approvato il regolamento contenente la disciplina attuativa ed integrativa, nell’esercizio della propria autonomia tributaria ex art. 52 del d.lgs. n. 446/1997 e secondo i principi di cui all’art. 12 della legge n. 42/2009.

  Il Comune può disciplinare gli aspetti attuativi e integrativi del tributo nell’esercizio dell’autonomia tributaria locale, nel rispetto dei principi legislativi applicabili.

• art. 12 l. n. 42/2009

  L’ente locale ha, quindi, approvato il regolamento contenente la disciplina attuativa ed integrativa, nell’esercizio della propria autonomia tributaria ex art. 52 del d.lgs. n. 446/1997 e secondo i principi di cui all’art. 12 della legge n. 42/2009.

  La disciplina regolamentare comunale di attuazione del tributo si colloca nell’autonomia tributaria locale e deve rispettare i principi di coordinamento stabiliti dalla legge.

• art. 53 Cost.

  L’imposta d’imbarco portuale non contravviene al principio di capacità contributiva sancito dall’art. 53 Cost., essendo collegata al presupposto dell’acquisto di un biglietto per un viaggio in crociera o in traghetto.

  L’acquisto di un biglietto per un viaggio in crociera o in traghetto può fungere da presupposto manifestativo di capacità contributiva e giustificare il concorso alle spese pubbliche.

• art. 119 Cost.

  Come si è visto, infatti, si tratta di un tributo proprio derivato, che non contrasta con il principio di territorialità (supra, § 6.1), né richiede un’imposta principale (supra, § 3), sicché risulta conforme ai criteri generali di cui all’art. 2, comma 2, lett. e), ed all’art. 12 della legge n. 42/2009.

  Il tributo proprio derivato è compatibile con i principi di coordinamento della finanza pubblica quando rispetta la territorialità e non richiede un’imposta principale cui accedere.

• art. 114 Cost.

  Infatti, diversamente da quanto ventilato dai deducenti, l’area portuale ricade (anche) nel territorio civico; inoltre, il Comune è un ente a fini generali, istituzionalmente competente a curare il complesso degli interessi pubblici della popolazione residente (cfr. art. 114 Cost. e art. 13 del d.lgs. n. 267/2000), a differenza dell’Autorità Portuale, che è un ente pubblico non economico a ordinamento speciale, sottoposto ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, avente principalmente il compito di indirizzare e controllare le operazioni ed i servizi portuali (cfr. art. 6 della legge n. 84/1994).

  L’area portuale ricade anche nel territorio comunale e il Comune, quale ente a fini generali, cura gli interessi pubblici della popolazione residente; tale rapporto territoriale concorre a giustificare il prelievo.

• art. 13 d.lgs. n. 267/2000

  Infatti, diversamente da quanto ventilato dai deducenti, l’area portuale ricade (anche) nel territorio civico; inoltre, il Comune è un ente a fini generali, istituzionalmente competente a curare il complesso degli interessi pubblici della popolazione residente (cfr. art. 114 Cost. e art. 13 del d.lgs. n. 267/2000), a differenza dell’Autorità Portuale, che è un ente pubblico non economico a ordinamento speciale, sottoposto ai poteri di indirizzo e vigilanza del Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti, avente principalmente il compito di indirizzare e controllare le operazioni ed i servizi portuali (cfr. art. 6 della legge n. 84/1994).

  La competenza comunale generale a curare gli interessi pubblici della popolazione residente, insieme alla collocazione territoriale del porto, fonda il collegamento tra il tributo e l’ente locale.

• art. 1, comma 470, l. n. 213/2023

  Inoltre, l’imposta d’imbarco, unitamente all’addizionale all’Irpef maggiorata, ha la funzione di assicurare al Comune risorse proprie per il riequilibrio strutturale del bilancio ed è necessaria per accedere al contributo a valere sul fondo statale di cui all’art. 1, comma 470, della legge n. 213/2023 (supra, § 5.1).

  L’adozione congiunta dell’imposta d’imbarco e dell’addizionale IRPEF maggiorata costituisce una misura di riequilibrio finanziario necessaria per accedere al contributo statale previsto dalla disposizione.

• art. 1, comma 3, d.lgs. n. 360/1998

  Diversamente, l’addizionale sui diritti di imbarco portuale è stata istituita solamente con la gravata deliberazione consiliare n. 72 del 16 dicembre 2025, a distanza di tre anni dalla stipula dell’accordo (doc. 1 ricorrenti).

  La norma è richiamata nel testo per il limite ordinario all’aliquota di compartecipazione IRPEF, derogato nell’accordo con lo Stato; non fonda direttamente la decisione sull’addizionale portuale.

• art. 2, comma 2, lett. e), l. n. 42/2009

  Come si è visto, infatti, si tratta di un tributo proprio derivato, che non contrasta con il principio di territorialità (supra, § 6.1), né richiede un’imposta principale (supra, § 3), sicché risulta conforme ai criteri generali di cui all’art. 2, comma 2, lett. e), ed all’art. 12 della legge n. 42/2009.

  Il tributo è ritenuto conforme ai criteri generali di coordinamento del sistema tributario desunti dalla disposizione, in quanto autonomo e territorialmente collegato al Comune.

Massime di principio

• L’addizionale comunale sui diritti di imbarco portuale prevista per i comuni in condizioni di criticità finanziaria, nonostante la denominazione, configura un tributo proprio derivato autonomo: non richiede l’esistenza di un’imposta principale e non è subordinata alla presenza di un altro prelievo sui passeggeri nel porto.
• Il regolamento UE 2017/352 disciplina i diritti corrispettivi per servizi portuali e uso dell’infrastruttura portuale, non i tributi coattivi a carico dei passeggeri destinati al riequilibrio finanziario comunale. La deduzione di una restrizione alla concorrenza o alla libera prestazione dei servizi deve essere sostenuta da un principio di prova delle ricadute negative prospettate.
• La riserva di legge in materia tributaria è relativa: la fonte primaria deve individuare gli elementi fondamentali dell’imposizione, mentre la fonte secondaria può stabilire la disciplina attuativa, comprese le modalità di accertamento e riscossione.
• Un tributo comunale collegato all’imbarco in un porto situato nel territorio dell’ente può rispettare territorialità e ragionevolezza quando il transito dei passeggeri è idoneo, secondo l’id quod plerumque accidit, a incidere sulle infrastrutture e sui servizi comunali; il presupposto non deve essere sinallagmaticamente collegato a una prestazione individuale.
• Le norme sulla partecipazione procedimentale non si applicano all’attività diretta all’emanazione di atti normativi; la disciplina attuativa può inoltre demandare a una convenzione di servizio l’individuazione del soggetto incaricato della riscossione materiale del tributo.
• Esenzioni tributarie differenziate non violano di per sé la libera prestazione dei servizi quando si fondano su situazioni oggettivamente diverse e su ragioni coerenti con la funzione del prelievo, quali la diversa incidenza dei disagi locali e il fatto che taluni soggetti siano già assoggettati a misure fiscali equivalenti.

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