Cassazione Civile, Sentenza n. 30635/2025 del 20/11/2025

Esito

La controversia

I ricorrenti impugnano la sentenza della Corte d'appello di Ancona che aveva escluso la responsabilità del Comune a fronte della condanna internazionale (Corte EDU) per l'adeguamento dell'indennità di esproprio. La pretesa di rivalsa dello Stato si fonda sull'art. 16bis, comma 5, l. n. 11/2005: lo Stato aveva emanato decreto per ottenere da enti locali il rimborso degli oneri derivanti dall'esecuzione della sentenza europea (versamento di € 510.200,00). I ricorrenti contestano la valutazione della Corte d'appello secondo cui la violazione accertata dalla Corte EDU dipendeva da fattori imputabili allo Stato (normativa nazionale e durata del processo) e non da una condotta imputabile al Comune; censurano in particolare l'affermazione che l'art. 5‑bis della l. n. 359/1992 fosse applicabile retroattivamente ai procedimenti in corso, circostanza che aveva determinato la pronuncia della Corte EDU.

La decisione

La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso proposto dalla Presidenza del Consiglio e dal Ministero dell'Economia e delle Finanze. Ha richiamato e condiviso l'orientamento della Corte Costituzionale (sent. n. 219/2016) secondo cui il diritto di rivalsa dello Stato nei confronti degli enti locali presuppone l'imputabilità di condotte specifiche degli enti locali nella produzione della violazione della CEDU, non un automatismo. La Cassazione ha inoltre richiamato la sentenza della Corte EDU (Gigli Costruzioni c. Italia, 01/07/2008) che aveva accertato violazioni riconducibili alla retroattiva applicazione dell'art. 5 bis l. n. 359/1992 e alla durata eccessiva del processo, violazioni imputabili rispettivamente agli organi legislativi e giurisdizionali dello Stato. La Corte ha ritenuto infondata la censura sulla non applicabilità dell'art. 5 bis: tale disposizione, per il suo disposto transitorio, era effettivamente applicata ai procedimenti in corso e la sua retroattività è stata peraltro stigmatizzata dalla Corte EDU. Non è stato dimostrato alcun comportamento del Comune tale da integrare la imputabilità richiesta per la rivalsa. Di conseguenza il ricorso è respinto e la richiesta di rivalsa non è accolta. Nessuna statuizione sulle spese, essendo il Comune intimato.

Norme richiamate

• art. 16 bis, l. n. 11/2005 (commi 5-9)

  5. Lo Stato ha altresì diritto di rivalersi sulle regioni, le province autonome..., i quali si siano resi responsabili di violazioni delle disposizioni della Convenzione ... degli oneri finanziari sostenuti per dare esecuzione alle sentenze di condanna rese dalla Corte europea dei diritti dell'uomo ... 6-9. Modalità di esercizio della rivalsa, decreto del Ministro dell'economia e delle finanze quale titolo esecutivo, intesa con enti territoriali, termine per l'intesa e ruolo del Presidente del Consiglio in caso di mancato accordo.

  La norma riconosce lo Stato legittimato a rivalersi sugli enti locali ma condiziona la rivalsa alla responsabilità per condotte imputabili degli enti stessi; non instaura un automatismo tra condanna europea e obbligo di rivalsa.

• art. 5 bis, d.l. n. 333/1992 conv. in l. n. 359/1992

  Disposizioni per la determinazione dell'indennità di espropriazione per le aree edificabili, riduzione del 40%, applicabilità ai procedimenti in corso e alle indennità non ancora determinate.

  L'art. 5 bis ha introdotto criteri di calcolo dell'indennizzo applicabili ai procedimenti pendenti (effetto retroattivo ai sensi del transitorio), comportando una significativa riduzione degli importi e risultando centrale nella valutazione della Corte EDU circa la violazione dell'art. 1 Prot. 1 e dell'art. 6 CEDU.

• Corte EDU, Gigli Costruzioni s.r.l. c. Italia, 01/07/2008, n. 10557/03

  La Corte EDU ha rilevato violazioni dell'art. 1 del Primo Protocollo addizionale (indennità insufficiente rispetto al valore di mercato), dell'art. 6 §1 (ingerenza legislativa retroattiva con effetto sul processo) e della ragionevole durata del processo. Ha considerato l'applicazione retroattiva dell'art. 5 bis quale fattore determinante nella lesione dei diritti dell'espropriato.

• Corte Costituzionale, sent. n. 219/2016 (richiamata) e sent. n. 223/1983 (richiami storici)

  La Corte Costituzionale ha chiarito che l'esercizio della rivalsa statale richiede l'accertamento della responsabilità per condotte imputabili degli enti locali (principio dell'imputabilità) e non può configurare un'automatica deroga a tale principio. Le pronunce citate ricostruiscono inoltre il contesto normativo relativo ai criteri di indennizzo espropriativo.

• Art. 117 Cost. (richiamato nel ragionamento sulla conformità alla CEDU)

  La Corte sottolinea che eventuali conflitti tra normativa nazionale e CEDU, in assenza di adesione dell'UE alla CEDU, implicano in primo luogo valutazioni di legittimità costituzionale spettanti alla Corte Costituzionale; l'adeguamento alla CEDU non opera automaticamente.

Massime di principio

• Lo Stato può esperire azione di rivalsa contro enti locali solo se è accertata la responsabilità per condotte specifiche e imputabili dell'ente locale: non sussiste un automatismo derivante dalla sola condanna della Repubblica alla Corte EDU.
• La retroattiva applicazione di norme (es. art. 5 bis l. n. 359/1992) ai procedimenti in corso può determinare violazioni della CEDU (art. 1 Prot. 1 e art. 6) e tale circostanza può rendere lo Stato direttamente responsabile per la violazione a livello internazionale.
• Nelle valutazioni giudiziarie relative alla rivalsa lo Stato e il giudice devono comparare le responsabilità (incidenza causale) tra organi statali diversi e gli enti locali, considerando chi ha effettivamente contribuito alla violazione (legislatore, giudice, amministrazione locale).
• La mancata corresponsione spontanea di somme da parte di un ente locale sulla base di criteri normativi applicabili al tempo non integra automaticamente un comportamento imputabile a fini di rivalsa: occorrono elementi concreti di illegittimità o negligenza dell'ente.
• Questioni di incompatibilità tra normativa nazionale e CEDU vanno, di regola, affrontate con gli strumenti della giurisdizione costituzionale (art. 117 Cost.) salvo che la giurisprudenza europea abbia già cristallizzato un indirizzo stabile e vincolante.