Sentenza n. 7157/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

I ricorrenti, quali eredi del titolare della ditta individuale SIRA, hanno impugnato il diniego opposto dal Ministero a un'istanza di accesso volta ad acquisire tutta la documentazione, anche endoprocedimentale, che aveva concorso alla formazione del provvedimento del commissario ad acta del 6 aprile 2018, adottato nell'ambito dell'esecuzione di un giudicato relativo all'esclusione della ditta da una gara per la fornitura di olio di oliva. I ricorrenti hanno dedotto la violazione della disciplina sull'accesso ai documenti amministrativi, dei principi di trasparenza e buon andamento, sostenendo di avere un interesse concreto e attuale a verificare l'intero fascicolo amministrativo e l'eventuale esistenza di atti non prodotti nei precedenti giudizi, in particolare della corrispondenza tra il commissario ad acta e AGEA. Hanno contestato il carattere pretestuoso ed esplorativo attribuito all'istanza dal Ministero, rilevando che la conoscenza degli atti prodotti in giudizio non equivale alla conoscenza dell'intero fascicolo amministrativo. A seguito di ordinanza istruttoria, il Ministero ha riferito che tutti i documenti che avevano concorso alla formazione del provvedimento erano già allegati allo stesso o comunque già conosciuti, escludendo l'esistenza di ulteriori atti o documenti amministrativi rilevanti. I ricorrenti hanno contestato l'adeguatezza e la portata certificativa della relazione ministeriale, chiedendo ulteriori accertamenti e un elenco completo dei protocolli e della corrispondenza.

La decisione

Il TAR ha ritenuto, in linea generale, che l'accesso ex art. 22 l. 241/1990 non possa assumere natura meramente esplorativa o ispettiva e debba essere collegato a un interesse giuridicamente rilevante. Tuttavia, ha precisato che l'interesse può sussistere anche quando l'istanza riguardi l'eventuale esistenza di documenti non prodotti in un precedente giudizio, purché siano allegate circostanze oggettive o comunque non meramente ipotetiche che rendano plausibile la richiesta. La definizione del contenzioso principale e il decorso del tempo non sono di per sé ostativi all'accesso; il tempo trascorso deve essere ponderato nel bilanciamento degli interessi e può, anzi, attenuare le esigenze di tutela della difesa dell'amministrazione o di riservatezza. Nel caso concreto, il TAR ha ritenuto non irragionevole l'interesse dei ricorrenti a verificare l'eventuale esistenza di corrispondenza ulteriore tra il commissario ad acta e AGEA, considerata la complessità e la lunga durata della vicenda. Ha inoltre affermato che l'art. 46, comma 2, c.p.a. non impone all'amministrazione di depositare in giudizio ogni documento esistente relativo all'affare, ma gli atti sulla cui base è stato emanato l'atto impugnato, quelli citati e quelli ritenuti utili al giudizio; pertanto, la mancata produzione processuale non esclude in astratto l'interesse all'accesso di documenti ulteriori. Nel concreto, però, la relazione resa dal Ministero in esecuzione dell'ordinanza istruttoria è stata considerata un'attestazione formale, vincolante per l'ufficio e resa con assunzione di responsabilità, dalla quale risultava che non esistevano altri atti o documenti amministrativi, diversi da quelli già conosciuti, che avessero concorso alla formazione del provvedimento commissariale. Le ulteriori richieste di indici, elenchi e distinte sono state ritenute ininfluenti, perché incompatibili con l'attestazione ministeriale circa l'inesistenza di ulteriore documentazione rilevante. Poiché l'interesse ostensivo risultava così soddisfatto, il TAR ha dichiarato cessata la materia del contendere e ha condannato il Ministero alle spese di lite, liquidate in euro 1.000 oltre accessori, in ragione della soccombenza sostanziale.

Norme richiamate

• art. 22 l. 241/1990

  l'istanza di accesso ex art. 22 della l. n. 241/90 non può avere natura esplorativa o ispettiva e deve essere giustificata da un interesse meritevole di tutela

  L'accesso richiede un interesse collegato a una situazione giuridicamente rilevante e non può essere utilizzato per un controllo generalizzato o una ricerca al buio; tuttavia, può riguardare l'accertamento dell'esistenza di documenti ulteriori quando siano allegate circostanze oggettive e plausibili.

• art. 25 l. 241/1990

  è rimesso al libero apprezzamento dell'interessato di avvalersi della tutela giurisdizionale prevista dall'art. 25 della legge n. 241 del 1990 ovvero di conseguire la conoscenza dell'atto nel diverso giudizio pendente

  La tutela del diritto di accesso è autonoma rispetto al giudizio concernente la situazione giuridica sottostante e non è subordinata alla pendenza o all'esito di tale giudizio.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  quelli che l'amministrazione ritiene utili al giudizio

  L'amministrazione resistente deve depositare gli atti sulla cui base è stato emanato il provvedimento impugnato, quelli in esso citati e quelli ritenuti utili al giudizio, ma non necessariamente ogni documento esistente relativo all'affare. Ne consegue che l'eventuale mancata produzione di documenti ulteriori non esclude, in astratto, il diritto di accesso a tali documenti.

Massime di principio

• Il diritto di accesso documentale è autonomo rispetto alla controversia relativa alla situazione giuridica sottostante: la definizione sfavorevole del giudizio principale o l'esaurimento dei mezzi di tutela non escludono, di per sé, l'interesse a conoscere i documenti amministrativi.
• Un'istanza di accesso diretta a verificare l'eventuale esistenza di documenti non prodotti in un precedente giudizio non è necessariamente esplorativa, quando il richiedente alleghi circostanze oggettive e non meramente ipotetiche che rendano plausibile l'esistenza di tali documenti.
• Il decorso del tempo dalla formazione dei documenti non determina automaticamente l'inattualità dell'interesse all'accesso; esso deve essere valutato insieme agli altri elementi della fattispecie e può anche attenuare le ragioni ostative connesse alla difesa dell'amministrazione, alla riservatezza o alla pendenza del procedimento.
• L'obbligo dell'amministrazione di depositare atti nel processo amministrativo ai sensi dell'art. 46, comma 2, c.p.a. non comprende ogni documento esistente relativo all'affare, ma gli atti posti a base del provvedimento, quelli citati e quelli ritenuti utili al giudizio; pertanto, la mancata produzione di documenti ulteriori può lasciare residuare un interesse ostensivo.
• Quando, in esecuzione di un ordine istruttorio del giudice, l'amministrazione dichiara formalmente e con assunzione di responsabilità che non esistono ulteriori atti o documenti amministrativi rilevanti oltre a quelli già conosciuti, tale attestazione può soddisfare l'interesse ostensivo e rendere superflue ulteriori richieste di elenchi o verifiche documentali, determinando la cessazione della materia del contendere.

Come è indicizzato