Sentenza n. 500/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La controversia riguarda una convenzione urbanistica stipulata per la realizzazione di opere di interesse pubblico quale modalità alternativa al pagamento di una somma dovuta a titolo di apporto al pubblico. La società aveva accettato di realizzare lavori di adeguamento di un cineteatro comunale e aveva presentato un progetto esecutivo, successivamente integrato, che il Comune aveva ritenuto non validabile e non cantierabile. Il Comune aveva quindi dichiarato l'inadempimento della società, disposto l'escussione della polizza, ritenuto nuovamente dovuto il pagamento in denaro dell'apporto al pubblico e adottato successivi atti di diffida e richiesta di pagamento. La società ha impugnato tali atti deducendo, anzitutto, che il Comune non avrebbe potuto dichiarare unilateralmente la risoluzione della convenzione, trattandosi di un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo soggetto all'art. 11 della legge n. 241/1990. Ha inoltre dedotto la violazione dei principi di correttezza, buona fede e proporzionalità, sostenendo che le criticità progettuali contestate fossero marginali, integrabili e inidonee a configurare un grave inadempimento. Ha contestato anche la fondatezza tecnica dei rilievi relativi alle relazioni specialistiche, agli elaborati grafici, al computo metrico, all'elenco prezzi, al capitolato speciale d'appalto e alle verifiche generali. Il Comune ha proposto ricorso incidentale per l'accertamento dell'inadempimento contrattuale e, con autonomo ricorso, ha chiesto l'accertamento dell'inadempimento, la risoluzione della convenzione e la condanna della società al pagamento dell'importo garantito dalla polizza.

La decisione

Il TAR ha riunito i due giudizi e ha affermato la propria giurisdizione esclusiva, ritenendo la convenzione urbanistica assimilabile a un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo ai sensi dell'art. 11 della legge n. 241/1990, con conseguente applicazione dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.; ha inoltre richiamato la possibile riconducibilità della controversia alla materia urbanistica e di governo del territorio. Nel merito, il Collegio ha precisato che il Comune non aveva unilateralmente sciolto la convenzione, ma aveva accertato l'asserito inadempimento dell'obbligo di presentare un progetto esecutivo valido, facendo rivivere l'obbligo di pagamento in denaro previsto dalla convenzione. Tale accertamento, tuttavia, spettava al giudice. Il TAR ha ritenuto applicabile alla convenzione urbanistica la disciplina civilistica delle obbligazioni e dei contratti e ha affermato che l'inadempimento rilevante ai fini della risoluzione deve essere di non scarsa importanza, valutato in rapporto all'interesse della parte non inadempiente e secondo buona fede. Il ritardo di 43 giorni nella presentazione del progetto e la successiva acquisizione dell'autorizzazione sismica non sono stati considerati decisivi. Quanto alle criticità progettuali, il Collegio ha ritenuto che esse riguardassero, nel complesso, profili di dettaglio, carenze documentali integrabili, aspetti formali o valutazioni tecniche non idonee a compromettere la sostanziale completezza, funzionalità e cantierabilità dell'intervento. In particolare, l'omessa relazione specialistica non aveva impedito la comprensione delle opere; le contestazioni su intonaci, elaborati grafici e gestione dei rifiuti riguardavano aspetti accessori; l'omissione relativa a cinque infissi aveva un'incidenza economica di circa lo 0,3% del valore dei lavori; la contestazione sull'elenco prezzi era suscettibile di spiegazione tecnica; le carenze del capitolato e delle verifiche generali erano prevalentemente formali. Ne è derivata l'illegittimità degli atti comunali di accertamento dell'inadempimento, richiesta di pagamento ed escussione della garanzia. Il ricorso della società, integrato dai motivi aggiunti, è stato accolto; sono stati respinti il ricorso incidentale e il ricorso autonomo del Comune. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione urbanistica deve assimilarsi a un accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo.

  Le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione della convenzione urbanistica rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo.

  La disposizione fonda la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative alla convenzione urbanistica qualificata come accordo sostitutivo.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Liti aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio.

  La controversia può essere ricondotta anche alla giurisdizione esclusiva in materia urbanistica e di governo del territorio.

• art. 1372 c.c.

  Il Comune non ha proceduto a uno scioglimento unilaterale della convenzione; si è limitato ad accertare l'asserito inadempimento e a far rivivere la modalità di pagamento in denaro prevista dal regolamento convenzionale.

• art. 1455 c.c.

  Il contratto non si può risolvere se l'inadempimento di una delle parti ha scarsa importanza, avuto riguardo all'interesse dell'altra.

  La risoluzione o l'accertamento dell'inadempimento richiedono una violazione non di scarsa importanza, valutata con riferimento all'interesse concreto della parte non inadempiente e alla proporzione tra violazione e rimedio.

• art. 1457 c.c.

  È richiamato quale conferma del rilievo dell'assetto concreto degli interessi contrattuali nella valutazione dell'inadempimento.

• art. 26 d.lgs. 50/2016

  La verifica è volta ad accertare, tra l'altro, la completezza della progettazione, la coerenza e completezza del quadro economico, l'appaltabilità della soluzione progettuale, la durabilità dell'opera, la minimizzazione dei rischi di varianti e contenzioso, la possibilità di ultimazione, la sicurezza, l'adeguatezza dei prezzi unitari e la manutenibilità.

  La validazione del progetto costituisce l'atto formale recante gli esiti della verifica; le carenze progettuali devono essere valutate in concreto e non ogni irregolarità documentale o di dettaglio integra un grave inadempimento convenzionale.

• art. 26, comma 8, d.lgs. 50/2016

  La disposizione è richiamata con riferimento alla procedura di validazione del progetto esecutivo.

Massime di principio

• La convenzione urbanistica, in quanto accordo sostitutivo del provvedimento amministrativo, è soggetta ai principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti e le controversie sulla sua formazione, conclusione ed esecuzione rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
• L'amministrazione non può far discendere automaticamente la risoluzione o la perdita degli effetti di una convenzione urbanistica da qualsiasi difformità dell'adempimento: l'inadempimento deve essere di non scarsa importanza, valutato in rapporto all'interesse concreto della parte non inadempiente e secondo buona fede.
• Nella verifica della gravità dell'inadempimento relativo alla presentazione di un progetto esecutivo, le carenze di dettaglio, le omissioni documentali integrabili, gli errori di modesta incidenza economica e i profili meramente formali non sono sufficienti, da soli o nel loro complesso, a giustificare l'accertamento dell'inadempimento quando non compromettono la sostanziale completezza, funzionalità o cantierabilità dell'intervento.
• La verifica e la validazione del progetto previste dalla convenzione e dalla disciplina dei contratti pubblici consentono all'amministrazione di accertare la conformità e la cantierabilità del progetto, ma l'esito negativo della verifica non esonera il giudice dal valutare in concreto se le criticità riscontrate integrino un inadempimento grave ai sensi dell'art. 1455 c.c.
• La valutazione della gravità dell'inadempimento deve rispettare il principio di proporzionalità e il dovere di buona fede nell'esecuzione del rapporto: l'amministrazione non può utilizzare irregolarità marginali o pretestuose per far rivivere una modalità di adempimento più favorevole o per attivare le garanzie convenzionali.

Come è indicizzato