Sentenza n. 2058/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato in parte qua il nuovo PRP del Porto di Catania, il DPSS, il decreto ministeriale di approvazione del DPSS e gli atti della VAS, sostenendo che le previsioni relative alla nuova darsena turistica e alla Scogliera D’Armisi fossero viziate. Ha dedotto, in particolare: la nullità e l’illegittimità derivata del PRP per effetto della sentenza della Corte costituzionale n. 6/2023 sulla disciplina del DPSS; la carenza assoluta di potere dell’Autorità portuale, per avere pianificato aree esterne alla propria circoscrizione territoriale senza il previo decreto presidenziale di ampliamento previsto dall’art. 6, comma 15, della l. 84/1994; la violazione delle prescrizioni e osservazioni formulate nella procedura VAS e dalle autorità preposte alla tutela paesaggistica; la violazione della disciplina sulla VAS, per omessa o insufficiente valutazione delle alternative, inclusa l’alternativa zero; nonché violazioni paesaggistiche, difetto di istruttoria, travisamento, difetto di motivazione, illogicità e sviamento. Le amministrazioni hanno eccepito il difetto di legittimazione e di interesse, rilevando tra l’altro che la concessione demaniale era cessata il 31 dicembre 2023, e hanno sostenuto che l’ampliamento della circoscrizione portuale fosse in corso. Il TAR ha ritenuto insussistenti legittimazione e interesse del ricorrente quale concessionario, poiché il titolo era scaduto, ma li ha riconosciuti nella diversa qualità di operatore economico del settore, titolare di un interesse qualificato e differenziato alla futura partecipazione alla gara per la gestione dell’area. Il ricorrente ha inoltre dedotto la nullità parziale del PRP per incompetenza assoluta, in quanto adottato prima del perfezionamento dell’ampliamento della circoscrizione dell’Autorità portuale.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di rinvio della causa, ritenendo non integrati i casi eccezionali richiesti dall’art. 73, comma 1-bis, c.p.a. Ha estromesso il Comune di Catania per difetto di legittimazione passiva relativamente all’impugnazione del PRP, in quanto ente titolare di un ruolo consultivo, e ha estromesso il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti solo con riguardo al PRP, mantenendolo nel giudizio quanto all’impugnazione del DPSS, del quale cura l’approvazione. Ha ritenuto infondata la censura relativa agli effetti della sentenza costituzionale n. 6/2023 sul DPSS, qualificando DPSS e PRP come procedimenti e atti autonomi e ritenendo ormai esaurito e intangibile il procedimento di approvazione del DPSS del 2022. Ha invece accolto il secondo motivo: l’Autorità di Sistema Portuale può pianificare esclusivamente entro la propria circoscrizione territoriale vigente. L’ampliamento dei limiti territoriali richiede il procedimento previsto dall’art. 6, comma 15, l. 84/1994 e il decreto del Presidente della Repubblica; la mera proposta o l’avvio del procedimento non attribuiscono anticipatamente il potere pianificatorio. Poiché al momento dell’approvazione del PRP il decreto di ampliamento non era ancora intervenuto, le previsioni relative alle aree esterne alla circoscrizione, appartenenti al demanio marittimo regionale, sono state adottate in carenza assoluta di potere e sono affette da nullità parziale ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990. Le ulteriori censure ambientali, paesaggistiche e procedimentali sono state dichiarate assorbite, poiché il loro esame avrebbe riguardato un potere amministrativo non ancora validamente esercitato, in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Il ricorso è stato quindi accolto nei limiti indicati, con accertamento della nullità parziale della delibera di approvazione del PRP. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza

  Il rinvio richiede casi eccezionali, collegati a gravi ragioni incidenti sulle esigenze fondamentali di difesa; l’organizzazione e i tempi del processo spettano al giudice.

• art. 5 l. 84/1994

  Disciplina il DPSS e il PRP; il PRP è lo strumento di pianificazione e governo del territorio portuale nel perimetro di competenza dell’Autorità di Sistema Portuale.

• art. 6, comma 15, l. 84/1994

  Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, previo parere della Conferenza unificata (...) possono essere modificati i limiti territoriali di ciascuna delle istituite autorità di sistema portuale

  L’ampliamento della circoscrizione territoriale dell’Autorità portuale si perfeziona solo con il decreto presidenziale conclusivo del procedimento; la proposta o l’avvio dell’iter non attribuiscono anticipatamente il potere di pianificare sulle aree interessate.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il provvedimento adottato in difetto assoluto di attribuzione è nullo; la pianificazione esercitata dall’Autorità portuale oltre la circoscrizione vigente integra incompetenza assoluta quando l’area appartiene a un diverso plesso amministrativo.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Accertata la nullità delle previsioni pianificatorie per carenza assoluta di potere, il giudice non può esaminare nel merito le censure riferite a una futura riedizione del potere.

• art. 5, comma 1-bis, l. 84/1994

  Attribuisce al Ministero competente il potere di approvare il DPSS; il relativo procedimento è autonomo rispetto a quello di approvazione del PRP.

• sentenza Corte costituzionale n. 6/2023

  La declaratoria di illegittimità costituzionale della disciplina sul DPSS non incide retroattivamente su un procedimento amministrativo già definito e non più impugnabile, in quanto rapporto esaurito.

• art. 100 c.p.c., applicabile tramite art. 39, comma 1, c.p.a.

  L’interesse ad agire richiede un’utilità personale, concreta e attuale derivante dall’accoglimento della domanda.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Le concessioni di beni demaniali turistico-ricreativi, quando le risorse sono scarse, sono autorizzazioni di servizi contingentate da assegnare mediante procedure selettive trasparenti e imparziali; le proroghe automatiche incompatibili devono essere disapplicate.

Massime di principio

• Il Piano Regolatore Portuale può essere adottato e approvato dall’Autorità di Sistema Portuale soltanto con riguardo alle aree comprese nella circoscrizione territoriale vigente al momento dell’approvazione; non è sufficiente che sia stato avviato il procedimento per l’ampliamento dei limiti territoriali.
• L’ampliamento della circoscrizione territoriale di un’Autorità di Sistema Portuale si perfeziona esclusivamente con il decreto del Presidente della Repubblica previsto dall’art. 6, comma 15, della l. 84/1994. La proposta dell’Autorità o la pendenza del procedimento non anticipano l’attribuzione del potere pianificatorio.
• La pianificazione portuale esercitata su aree esterne alla circoscrizione territoriale dell’Autorità, appartenenti alla competenza di un diverso plesso amministrativo, integra difetto assoluto di attribuzione e comporta la nullità parziale del PRP ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990.
• La vicinitas commerciale di un operatore economico richiede la stabile operatività nel settore e nell’area interessata dal provvedimento, mentre l’interesse a ricorrere richiede anche l’allegazione e la prova di una lesione concreta, attuale o almeno potenziale. La cessazione della precedente concessione non esclude l’interesse qualificato a contestare atti che precludano future procedure competitive per il medesimo bene.
• Quando il giudice accerta la nullità di una pianificazione per carenza assoluta di potere, non può esaminare le ulteriori censure sostanziali riferite alle scelte discrezionali che l’amministrazione potrà eventualmente adottare in sede di riedizione del potere, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.
• La declaratoria di illegittimità costituzionale non travolge gli atti amministrativi ormai definitivi e i rapporti esauriti; il DPSS approvato con procedimento autonomo prima della pronuncia costituzionale resta intangibile, anche se costituisce il presupposto strategico del successivo PRP.

Come è indicizzato