Sentenza n. 976/2026 - Brescia, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, proprietaria di un'area di oltre 100.000 mq inserita nel PGT comunale in un ambito di trasformazione e interessata da un piano attuativo approvato, ha impugnato la variante generale al PTC del Parco nella parte in cui ha ricompreso il compendio tra le aree di protezione esterna soggette a vincolo paesaggistico ai sensi dell'art. 142, comma 1, lett. f), del d.lgs. 42/2004 e dell'art. 9 delle NTA del PTC. Con il primo motivo ha dedotto violazione di legge, sostenendo che tali aree potrebbero essere individuate e perimetrate soltanto dalla legge istitutiva del Parco o da successivi atti normativi, e non mediante un provvedimento amministrativo. Con il secondo motivo ha denunciato difetto di motivazione e sviamento di potere, assumendo che l'individuazione delle aree esterne sarebbe stata effettuata senza indicare concrete ragioni di tutela paesaggistica e soltanto in vista di un futuro ampliamento del Parco. Con il terzo motivo ha dedotto difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti e violazione del legittimo affidamento, sostenendo che l'area era già qualificata dal PGT come ambito di trasformazione, era interessata da un piano attuativo approvato ed era estranea a specifiche esigenze di tutela paesaggistica. Le amministrazioni resistenti hanno inoltre eccepito la carenza originaria o sopravvenuta di interesse, rilevando che il vincolo avrebbe imposto soltanto il previo rilascio dell'autorizzazione paesaggistica senza eliminare l'edificabilità prevista dal piano attuativo e che il nuovo PGT comunale aveva recepito la disciplina del PTC.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, prescindendo dall'esame delle eccezioni preliminari poiché le censure sono risultate infondate nel merito. Quanto al primo motivo, ha escluso l'esistenza di una riserva di legge per l'individuazione delle aree di protezione esterna dei parchi. Ha ritenuto che l'art. 142, comma 1, lett. f), del d.lgs. 42/2004 sottoponga a tutela paesaggistica anche i territori esterni di protezione dei parchi e che tali territori possano essere individuati nei piani paesaggistici previsti dall'art. 143 del medesimo decreto. La variante impugnata, qualificata dalle proprie NTA come piano paesaggistico, costituiva pertanto lo strumento amministrativo idoneo a individuare e rappresentare tali aree. Il TAR ha valorizzato anche l'art. 32 della l. 394/1991 e l'art. 17, comma 3, della l.r. Lombardia 86/1983, ritenendoli non subordinati all'adozione di una legge per la delimitazione delle aree esterne. Quanto al secondo motivo, ha applicato il principio secondo cui le scelte pianificatorie richiedono una motivazione generale, desumibile anche dalla relazione illustrativa e dagli atti del procedimento, senza una puntuale comparazione con gli interessi privati. Ha ritenuto adeguatamente motivata la scelta mediante gli obiettivi di integrazione tra il Parco e il territorio circostante, tutela della rete ecologica, creazione di una cintura verde, omogeneità di trattamento tra aree interne ed esterne e prevenzione di urbanizzazioni prive delle necessarie valutazioni paesaggistiche e ambientali. Il futuro ampliamento del Parco è stato considerato un obiettivo ulteriore, non dimostrativo di sviamento. Quanto al terzo motivo, il Collegio ha escluso che l'assoggettamento a tutela paesaggistica incidesse sull'edificabilità dell'area o interferisse con il piano attuativo approvato, limitandosi a imporre l'acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica prima dei singoli titoli edilizi. Ha quindi escluso anche la lesione del legittimo affidamento, il difetto di istruttoria e il travisamento dei presupposti. Le spese di lite sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 142, comma 1, lett. f), d.lgs. 42/2004

  Sono comunque di interesse paesaggistico e sono sottoposti alle disposizioni di questo Titolo: (…) f) i parchi e le riserve nazionali o regionali, nonché i territori di protezione esterna dei parchi

  La tutela paesaggistica ope legis riguarda anche i territori di protezione esterna dei parchi, non soltanto le aree comprese nel perimetro del parco.

• art. 143 d.lgs. 42/2004

  i piani paesaggistici provvedono a definire il perimetro, a fornire adeguata rappresentazione cartografica e a dettare prescrizioni d'uso delle aree tutelate

  L'individuazione e la perimetrazione dei territori di protezione esterna possono essere effettuate nell'ambito di un piano paesaggistico avente natura amministrativa.

• art. 32 l. 394/1991

  I confini delle aree contigue di cui al comma 1 sono determinati dalle regioni

  La disposizione non impone che la delimitazione delle aree contigue o esterne di protezione avvenga necessariamente con legge.

• art. 17, comma 3, l.r. Lombardia 86/1983

  attribuisce all'ente gestore il potere di disporre modifiche ed integrazioni alla delimitazione territoriale indicata nella legge istitutiva

  Il potere di modificare o integrare la delimitazione territoriale del parco può essere esercitato dall'ente gestore mediante atto amministrativo, non essendo prevista una riserva di legge.

• art. 9 NTA della Variante generale al PTC del Parco dei Colli di Bergamo

  disciplina le aree esterne ai confini del Parco, prevedendo norme di indirizzo, recepimento nei PGT e tutela paesaggistica

  La disciplina delle aree esterne può prevedere una tutela paesaggistica differenziata e indirizzi da recepire nella pianificazione comunale.

• art. 2, commi 1 e 2, NTA della Variante generale al PTC del Parco dei Colli di Bergamo

  qualifica la Variante generale al PTC come piano paesaggistico

  La qualificazione espressa della variante come piano paesaggistico conferma l'idoneità dell'atto a individuare e perimetrare le aree di protezione esterna.

• art. 17 l.r. Lombardia 86/1983

  Il potere di pianificazione e delimitazione delle aree protette può essere esercitato secondo le modalità amministrative previste dalla legge regionale.

Massime di principio

• L'individuazione e la perimetrazione dei territori di protezione esterna dei parchi non sono soggette, in assenza di una specifica previsione normativa, a riserva di legge e possono essere effettuate mediante un piano paesaggistico amministrativo adottato dall'autorità competente.
• Ai sensi dell'art. 142, comma 1, lett. f), del d.lgs. 42/2004, la tutela paesaggistica ope legis può riguardare anche territori esterni al perimetro del parco, quando qualificati e delimitati come aree di protezione esterna nell'ambito del piano paesaggistico.
• Le scelte di pianificazione, anche sovracomunale, richiedono una motivazione generale sui criteri e sugli obiettivi perseguiti, che può risultare dalla relazione illustrativa e dagli atti del procedimento; non è necessaria una puntuale comparazione con ogni interesse privato inciso.
• La previsione di un futuro ampliamento del parco non determina di per sé sviamento di potere quando l'individuazione delle aree esterne è sorretta anche da attuali finalità di tutela paesaggistica, ambientale, ecologica e di coordinamento territoriale.
• L'assoggettamento di un'area a tutela paesaggistica, quando non elimina né riduce direttamente l'edificabilità prevista dagli strumenti urbanistici e si limita a imporre il previo rilascio dell'autorizzazione paesaggistica, non comporta automaticamente una lesione del legittimo affidamento del proprietario né un'interferenza con un piano attuativo già approvato.

Come è indicizzato