Sentenza n. 2310/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L'azienda ha impugnato la sentenza deducendo, anzitutto, il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla questione della proprietà dei terreni e sull'usucapione, sostenendo che si trattasse di una domanda riconvenzionale petitoria riservata al giudice ordinario. Ha inoltre contestato nel merito il rigetto dell'eccezione di usucapione, invocando gli effetti della sclassificazione dei terreni, i titoli di trasferimento provenienti dal Demanio e il decorso dei termini di cui agli artt. 1158 e 1159 c.c. Ha poi censurato l'accertamento del TAR circa il perfezionamento di un accordo ex art. 11 l. 241/1990, rilevando l'assenza di una formale stipula scritta, della determina a contrarre, delle deliberazioni degli organi competenti e dei controlli prescritti. Infine, ha dedotto ultrapetizione e difetto di giurisdizione con riferimento alle pretese risarcitorie e alla responsabilità precontrattuale, sostenendo che la controversia avrebbe dovuto essere devoluta al giudice ordinario.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato il dispositivo della sentenza di primo grado, correggendone la motivazione. Ha ritenuto che la questione dell'usucapione fosse stata proposta come eccezione riconvenzionale, priva di autonoma domanda di accertamento o di condanna, e quindi fosse esaminabile incidenter tantum dal giudice amministrativo nell'ambito della controversia principale. Nel merito, ha escluso l'usucapione perché la corrispondenza e gli atti successivi ai trasferimenti del 2003-2004 dimostravano il riconoscimento della proprietà comunale, interrompendo il termine utile; le successive manifestazioni di disponibilità a definire la vicenda mediante alienazione o permuta confermavano l'assenza di animus possidendi. Ha escluso che fosse stato perfezionato un accordo sostitutivo ex art. 11 l. 241/1990, poiché mancava la stipula formale per atto scritto, richiesta a pena di nullità, oltre agli ulteriori adempimenti amministrativi necessari. Ha tuttavia qualificato il rapporto come contatto sociale qualificato: la corrispondenza aveva creato un'intesa vincolante di fatto e un affidamento qualificato del Comune, fonte di obblighi di protezione e correttezza ai sensi dell'art. 1173 c.c. L'azienda, gravata dell'onere di dimostrare la diligenza o un fattore causale estraneo, non aveva fornito tale prova. Ne è derivata una responsabilità contrattuale o relazionale, con condanna al pagamento di euro 817.160,80. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 133 c.p.a.

  La controversia, inserita nell'ambito della giurisdizione esclusiva amministrativa, comprende anche la cognizione incidentale delle questioni relative a diritti necessarie per decidere la domanda principale.

• art. 11 l. 241/1990

  “Gli accordi di cui al presente articolo debbono essere stipulati, a pena di nullità per atto scritto, salvo che la legge disponga altrimenti.”

  Gli accordi integrativi o sostitutivi devono essere formalmente stipulati per iscritto; la mera corrispondenza non perfeziona un accordo sostitutivo di provvedimento quando manchino anche gli adempimenti amministrativi necessari.

• art. 1173 c.c.

  “ogni altro atto o fatto idoneo a produrle in conformità dell'ordinamento giuridico”

  Il contatto sociale qualificato costituisce fonte di obbligazioni anche senza un contratto formale, quando genera specifici obblighi di protezione e correttezza.

• art. 1165 c.c.

  Il termine per l'usucapione è soggetto alle regole sull'interruzione previste per la prescrizione.

• art. 2944 c.c.

  Il riconoscimento del diritto altrui da parte del possessore interrompe il termine utile all'usucapione, essendo incompatibile con il possesso uti dominus.

• art. 1158 c.c.

  L'usucapione ordinaria dei beni immobili richiede il possesso utile per il periodo previsto dalla legge, non maturato nella fattispecie a causa del riconoscimento della proprietà comunale.

• art. 1159 c.c.

  L'usucapione abbreviata non può maturare se il termine è interrotto da atti incompatibili con l'animus possidendi.

• art. 1337 c.c.

  La responsabilità precontrattuale non è stata ritenuta applicabile perché non era stato perfezionato l'accordo e il rapporto è stato qualificato diversamente come contatto sociale qualificato.

• art. 1453 c.c.

  La domanda originaria comprendeva anche una pretesa di adempimento dell'obbligazione pecuniaria ritenuta assunta dall'azienda.

Massime di principio

• L'eccezione riconvenzionale relativa a un diritto soggettivo, proposta soltanto per paralizzare la domanda principale e senza autonoma richiesta di accertamento o condanna, può essere esaminata incidenter tantum dal giudice amministrativo quando la controversia principale rientra nella sua giurisdizione esclusiva.
• Il riconoscimento, da parte del possessore, della proprietà altrui mediante richieste di sanatoria, proposte di permuta o altre manifestazioni incompatibili con il possesso uti dominus interrompe il termine per l'usucapione; il successivo decorso del termine deve quindi ripartire da un momento posteriore al riconoscimento.
• L'accordo sostitutivo di provvedimento previsto dall'art. 11 l. 241/1990 richiede la stipulazione formale per atto scritto a pena di nullità e non può ritenersi perfezionato sulla base della sola corrispondenza preparatoria, in assenza degli atti e dei controlli amministrativi necessari.
• Anche quando non si perfeziona un contratto o un accordo amministrativo formale, lo scambio qualificato tra amministrazioni può integrare un contatto sociale qualificato, fonte di obblighi di protezione e correttezza ai sensi dell'art. 1173 c.c.
• Nel rapporto da contatto sociale qualificato, il danneggiato deve allegare un inadempimento qualificato e causalmente idoneo a produrre il danno; il soggetto gravato dagli obblighi di protezione deve dimostrare di avere agito diligentemente o che il danno dipenda da un fattore estraneo non imputabile alla propria sfera.

Come è indicizzato