Sentenza n. 317/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto l'aggiudicazione provvisoria di una concessione demaniale marittima destinata a stabilimento balneare. Nel successivo procedimento per l'aggiudicazione definitiva, la Soprintendenza aveva espresso parere negativo vincolante sulla realizzazione del progetto per ragioni di tutela paesaggistica; il Comune aveva quindi negato il permesso di costruire, adeguato il piano demaniale marittimo e ritirato l'aggiudicazione provvisoria. La ricorrente ha dedotto difetto di istruttoria e di motivazione, violazione dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, insussistenza dei presupposti per la revoca, mancata corresponsione dell'indennizzo e omessa comunicazione di avvio del procedimento. Ha inoltre chiesto il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, quantificato nella perdita della chance di ottenere l'aggiudicazione definitiva, nonché, subordinatamente, il risarcimento per responsabilità precontrattuale, sostenendo che il Comune avesse agito scorrettamente affidando la concessione nonostante le criticità paesaggistiche già emerse, e, in via ulteriormente subordinata, l'indennizzo previsto dall'art. 21-quinquies l. 241/1990.

La decisione

Il ricorso è stato integralmente respinto. Il giudice ha qualificato il provvedimento non in base al nomen iuris di revoca, ma secondo il suo contenuto sostanziale e i suoi effetti, ritenendolo un atto di mero ritiro dell'aggiudicazione provvisoria e non una revoca in autotutela ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990. L'aggiudicazione provvisoria è stata considerata atto endoprocedimentale, inidoneo ad attribuire stabilmente il bene della vita e a generare un legittimo affidamento, poiché soltanto l'aggiudicazione definitiva avrebbe tale efficacia. Ne consegue che il Comune non era tenuto né a una motivazione rafforzata fondata sul bilanciamento tra interesse pubblico e interesse privato, né alla comunicazione di avvio del procedimento, né alla corresponsione dell'indennizzo previsto per la revoca. Era sufficiente indicare l'interesse pubblico perseguito; tale onere è stato assolto mediante il richiamo alle ragioni di tutela paesaggistica espresse dalla Soprintendenza, ostative alla realizzazione dello stabilimento. È stata respinta anche la domanda risarcitoria da provvedimento illegittimo, mancando l'illegittimità dell'azione amministrativa. La domanda di responsabilità precontrattuale è stata rigettata perché l'aggiudicazione provvisoria e l'avvio della verifica dei requisiti non avevano generato un legittimo affidamento; inoltre, le criticità risultavano da un atto comunale pubblicato all'albo pretorio e avrebbero potuto essere conosciute dalla società con ordinaria diligenza. È stata infine respinta la domanda di indennizzo ex art. 21-quinquies, poiché tale disciplina non si applica al ritiro di un'aggiudicazione provvisoria, atto dagli effetti instabili, e comunque il Comune non aveva esercitato il potere di revoca. La società è stata condannata al pagamento di 3.000 euro, oltre accessori, per spese di lite.

Norme richiamate

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l’amministrazione ha l’obbligo di provvedere al loro indennizzo. Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l’indennizzo liquidato dall’amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente e tiene conto sia dell’eventuale conoscenza o conoscibilità da parte dei contraenti della contrarietà dell’atto amministrativo oggetto di revoca all’interesse pubblico, sia dell’eventuale concorso dei contraenti o di altri soggetti all’erronea valutazione della compatibilità di tale atto con l’interesse pubblico.

  La disciplina della revoca e del relativo indennizzo non si applica al mero ritiro di un'aggiudicazione provvisoria, che è atto endoprocedimentale dagli effetti instabili e non attribuisce un bene della vita né un affidamento qualificato.

Massime di principio

• La qualificazione di un atto di autotutela dipende dal suo contenuto sostanziale e dagli effetti prodotti, non dal nomen iuris utilizzato dall'amministrazione.
• L'aggiudicazione provvisoria è un atto endoprocedimentale e instabile che, prima dell'aggiudicazione definitiva, non attribuisce stabilmente il bene della vita e non genera, di regola, un legittimo affidamento dell'operatore economico sulla conclusione favorevole della procedura.
• Il mero ritiro dell'aggiudicazione provvisoria non costituisce revoca ai sensi dell'art. 21-quinquies l. 241/1990; pertanto, non richiede una motivazione rafforzata sul bilanciamento tra interesse pubblico e interesse privato, la comunicazione di avvio del procedimento o la corresponsione dell'indennizzo previsto per la revoca.
• Per il ritiro di un atto endoprocedimentale privo di effetti consolidati è sufficiente l'indicazione dell'interesse pubblico perseguito, purché tale interesse sia concretamente individuato e adeguatamente collegato alle ragioni del ritiro.
• L'aggiudicatario provvisorio non può ottenere il risarcimento del danno da provvedimento illegittimo se il ritiro è legittimo, né il risarcimento da responsabilità precontrattuale in assenza di un affidamento qualificato e quando le criticità della procedura erano conoscibili con l'ordinaria diligenza.
• L'indennizzo previsto dall'art. 21-quinquies l. 241/1990 non spetta per il mero ritiro di un'aggiudicazione provvisoria, non qualificabile come revoca di un atto stabile o incidente su un rapporto negoziale.

Come è indicizzato