Sentenza n. 1016/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente ha dedotto che i propri danti causa avevano concesso al Comune l’uso gratuito di alcune aree fino al 31 dicembre 2012, prorogabile fino al 31 dicembre 2013, e che tali aree erano state utilizzate per la realizzazione di una viabilità alternativa connessa ai lavori di adeguamento della galleria autostradale. Alla scadenza del titolo negoziale, i terreni non sarebbero stati restituiti e sarebbero stati trasformati e incorporati nella viabilità pubblica senza esproprio, senza un valido titolo ablatorio e senza una nuova dichiarazione di pubblica utilità. La ricorrente ha inoltre dedotto che ulteriori terreni sarebbero rimasti interclusi e inutilizzabili. Con istanza presentata ai sensi dell’art. 2 l. 241/1990 e diretta all’avvio del procedimento ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001, ha chiesto al Comune di adottare un provvedimento di acquisizione sanante, con stima del valore venale dei beni, determinazione dell’indennizzo e risarcimento del periodo di occupazione senza titolo. A fronte del silenzio dell’amministrazione, ha proposto azione ex artt. 31 e 117 c.p.a., chiedendo anche che il giudice ordinasse direttamente l’acquisizione dei beni e, in subordine, applicasse l’art. 33 d.P.R. 327/2001 ai fondi interclusi. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, il difetto di legittimazione passiva e l’irricevibilità, inammissibilità o improcedibilità della domanda. Autostrade per l’Italia ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di difetto di giurisdizione. La controversia aveva a oggetto, in via prioritaria, il silenzio sull’obbligo dell’amministrazione di pronunciarsi sull’istanza di avvio del procedimento ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001; su tale domanda sussiste la giurisdizione amministrativa e, ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a., il giudice può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa nei limiti consentiti dalla natura dell’attività amministrativa. È stata respinta anche l’eccezione relativa alla natura privatistica dell’originaria occupazione, poiché la domanda riguardava il periodo successivo alla scadenza dell’accordo e l’assenza di un titolo alternativo per l’occupazione e la trasformazione delle aree. È stata inoltre disattesa l’eccezione di difetto di legittimazione passiva di Autostrade per l’Italia, ritenuta parte da mantenere nel contraddittorio in quanto soggetto che aveva realizzato le opere pubbliche. Nel merito, il TAR ha ritenuto parzialmente fondato il ricorso: in presenza di una dedotta occupazione sine titulo di un bene privato, il proprietario può sollecitare l’amministrazione a far cessare l’illecito permanente mediante restituzione e riduzione in pristino oppure mediante adozione di un provvedimento ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001. Su tale istanza grava un obbligo di provvedere, il cui mancato adempimento integra silenzio-inadempimento impugnabile. Il Comune è stato quindi condannato ad adottare un provvedimento espresso, motivatamente conforme o non conforme alla richiesta della società, entro 180 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Sono state invece rigettate le domande dirette a ottenere un ordine giudiziale di acquisizione sanante, la determinazione giudiziale del valore venale, dell’indennizzo e del risarcimento, nonché le ulteriori pretese relative ai fondi interclusi, poiché l’acquisizione ex art. 42-bis costituisce attività discrezionale e residuano margini istruttori e valutativi dell’amministrazione. Il Comune è stato condannato al pagamento di euro 1.000,00 oltre accessori, rimborso del contributo unificato e altre spese; le ulteriori spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Il mancato riscontro dell’amministrazione all’istanza entro il termine procedimentale consente di far valere il silenzio-inadempimento, quando sussiste uno specifico obbligo di provvedere.

• art. 13 d.P.R. 327/2001

  termine quinquennale per l’esercizio del potere ablatorio

  La ricorrente ha richiamato la scadenza del termine di efficacia della dichiarazione di pubblica utilità; il giudice non ha tuttavia definito nel merito la validità dell’occupazione o l’effettiva scadenza del potere ablatorio.

• art. 22-bis d.P.R. 327/2001

  È richiamato dalla ricorrente in relazione all’occupazione d’urgenza e al termine collegato all’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 42-bis d.P.R. 327/2001

  l’autorità utilizzi un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità

  In caso di dedotta occupazione sine titulo e trasformazione del bene privato per finalità di interesse pubblico, il proprietario può chiedere all’amministrazione di valutare l’acquisizione sanante. L’amministrazione deve pronunciarsi, ma l’adozione dell’atto acquisitivo resta attività discrezionale e non può essere ordinata direttamente dal giudice nell’ambito del giudizio sul silenzio.

• art. 33 d.P.R. 327/2001

  La richiesta di applicazione del criterio relativo alla diminuzione di valore del bene unitario per i fondi interclusi non è stata esaminata nel merito, poiché è venuta meno la necessità di una statuizione giudiziale sul valore o sull’indennità prima dell’adozione del provvedimento amministrativo.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  pronunciare sulla fondatezza della pretesa

  Nel giudizio avverso il silenzio il giudice amministrativo può pronunciarsi sulla fondatezza della pretesa nei limiti in cui si tratti di attività vincolata o non residuino margini di discrezionalità e istruttoria; non può sostituirsi all’amministrazione nell’adozione di una decisione discrezionale.

• art. 117 c.p.a.

  Costituisce la base processuale dell’azione contro il silenzio della pubblica amministrazione.

Massime di principio

• In presenza di una dedotta occupazione sine titulo di un bene privato da parte della pubblica amministrazione, il proprietario può chiedere all’amministrazione di far cessare l’illecito permanente mediante restituzione e riduzione in pristino oppure mediante valutazione dell’acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001.
• Sull’istanza del proprietario diretta a sollecitare l’avvio o la definizione del procedimento di acquisizione ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 grava sull’amministrazione un obbligo di provvedere; il mancato riscontro integra silenzio-inadempimento impugnabile dinanzi al giudice amministrativo.
• Nel giudizio avverso il silenzio, l’ordine giudiziale di adottare uno specifico provvedimento acquisitivo non può essere impartito quando l’esercizio del potere amministrativo conserva natura discrezionale e richiede ulteriori accertamenti istruttori e valutazioni degli interessi coinvolti.
• L’accoglimento dell’azione contro il silenzio comporta, in tali ipotesi, l’obbligo dell’amministrazione di adottare un provvedimento espresso e motivato, anche eventualmente di contenuto sfavorevole al richiedente, senza che il giudice possa anticipare la scelta discrezionale sull’acquisizione del bene o determinare direttamente indennizzo e risarcimento.
• La giurisdizione amministrativa sull’azione contro il silenzio relativa all’istanza ex art. 42-bis d.P.R. 327/2001 non viene meno per il fatto che l’originaria disponibilità del bene fosse stata acquisita mediante un accordo privatistico, quando la domanda riguarda il periodo successivo alla scadenza di tale accordo e la dedotta prosecuzione dell’occupazione senza titolo.

Come è indicizzato