Tribunale, Sentenza T-222/22

Sovvenzione Horizon 2020, audit e recupero di costi di personale

La pronuncia riguarda un ricorso proposto da Engineering – Ingegneria Informatica SpA nell’ambito della convenzione di sovvenzione n. 653618 per il progetto "aDvanced sOcial enGineering And vulNerability Assessment Framework (Dogana)". Il Tribunale esamina sia la ricevibilità delle conclusioni di annullamento contro gli atti di audit e recupero, sia il merito della contestazione relativa all’ammissibilità di premi salariali versati a due dipendenti.

Fatti e svolgimento della controversia

La convenzione di sovvenzione era stata conclusa nel quadro di Horizon 2020 tra la REA e i beneficiari del progetto; la ricorrente è subentrata successivamente come beneficiaria e coordinatore. La convenzione prevedeva il rimborso del 70% dei costi ammissibili per i beneficiari lucrativi, con distinzione tra costi diretti per il personale e costi indiretti, e conteneva regole specifiche su ammissibilità, audit, recupero e competenza giurisdizionale.

Nel 2021 la Commissione ha svolto un audit su tre convenzioni della ricorrente, inclusa quella controversa. Con relazione finale e lettera di chiusura del 21 dicembre 2021 ha ritenuto inammissibili alcuni premi corrisposti a due dipendenti, qualificandoli come costi legati a obiettivi commerciali e quindi non sostenuti in relazione con il progetto né necessari alla sua esecuzione. La REA ha poi avviato la procedura di recupero, con lettera di pre-informazione, lettera di conferma e nota di addebito per EUR 9.049,14.

Questioni preliminari: impugnabilità degli atti e legittimazione passiva

Il Tribunale ricorda la giurisprudenza costante secondo cui sono impugnabili ex articolo 263 TFUE solo gli atti che producono effetti giuridici vincolanti e, in presenza di un contratto, solo se l’atto esprime l’esercizio di poteri pubblici al di fuori del rapporto contrattuale. Nel caso concreto, la lettera di chiusura e la relazione finale di audit sono considerati atti preparatori, privi di effetti vincolanti autonomi, perché si limitano a formulare un’opinione indipendente e a informare la ricorrente senza imporre il rimborso.

Analogamente, la lettera di conferma e la nota di addebito della REA sono ritenute meri atti di riscossione contrattuale: invitano al pagamento e indicano le possibili conseguenze del mancato pagamento, ma non costituiscono titoli esecutivi né manifestano esercizio di pubblici poteri. Perciò le conclusioni di annullamento sono respinte come irricevibili.

Quanto all’articolo 272 TFUE, il Tribunale afferma che può essere convenuta solo la parte del contratto contenente la clausola compromissoria. Poiché la convenzione era stata sottoscritta dalla ricorrente e dalla sola REA, la Commissione non è parte del contratto e il Tribunale è incompetente a decidere sulle domande rivolte contro di essa in base alla clausola compromissoria.

Normativa contrattuale rilevante e criteri di ammissibilità

Ai fini del merito il Tribunale interpreta la convenzione di sovvenzione alla luce del modello annotato di convenzione Horizon 2020, pur non vincolante ma rilevante come contesto interpretativo. Il testo distingue tra:

• costi ammissibili, in particolare i costi diretti per il personale;
• costi inammissibili, fra cui i costi che non soddisfano le condizioni degli articoli 6.1 e seguenti;
• obbligo della REA di respingere i costi inammissibili e, se del caso, recuperare gli importi indebitamente pagati.

Il Tribunale evidenzia inoltre che, in mancanza di disciplina UE specifica sulla prova dell’esecuzione contrattuale, si applica il diritto belga richiamato in via sussidiaria dalla convenzione: incombe al beneficiario dimostrare l’ammissibilità dei costi dichiarati.

Esame dei motivi sul merito: premi al personale e obiettivi commerciali

La ricorrente sosteneva che i premi versati ai dipendenti fossero collegati a performance economiche globali e collettive, quindi compatibili con il modello annotato di convenzione. Il Tribunale respinge l’argomento dopo avere chiarito che il modello annotato esclude due categorie di costi: da un lato, dividendi e utili distribuiti ai dipendenti; dall’altro, integrazioni salariali calcolate in funzione di obiettivi commerciali o di raccolta fondi.

Sulla base della documentazione interna e dei piani di incentivazione, il Tribunale accerta che i primi sette obiettivi usati per calcolare i premi erano legati a specifici ordinativi, a margini di contribuzione, a ricavi, al numero di giorni spesi su un ordinativo o ad altri indicatori di tipo commerciale. Tali obiettivi erano, inoltre, direttamente collegati alla misura del premio. Anche l’ottavo obiettivo, il margine operativo lordo, pur riferendosi alla performance finanziaria complessiva, serviva solo a modulare premi già fondati su obiettivi commerciali.

Ne deriva che i premi erano sostanzialmente basati su obiettivi commerciali e quindi non erano costi sostenuti in relazione con il progetto né necessari alla sua esecuzione. Il Tribunale precisa che il fatto che gli obiettivi siano fissati a livello aziendale o di divisione, e non del singolo dipendente, non ne esclude il carattere commerciale; né rileva che i premi siano soggetti a un tetto massimo o non abbiano natura di dividendo.

Legittimo affidamento

La ricorrente invocava poi il legittimo affidamento fondandosi su tre elementi: l’approvazione, nel settimo programma quadro, di una metodologia di calcolo dei costi; una precedente relazione di audit relativa ad altri progetti; e la lettera di precisazione con cui la Commissione aveva limitato l’estensione delle constatazioni dell’audit ad altre sovvenzioni.

Il Tribunale esclude la violazione del principio. La metodologia approvata riguardava il settimo programma quadro, distinto da Horizon 2020, e si riferiva ai costi unitari, non ai costi reali contestati nel presente caso. La precedente relazione di audit, inoltre, non aveva effettuato un’analisi esaustiva e conteneva espressamente riserve sulla propria capacità di generare legittime aspettative. Quanto alla lettera di precisazione, essa era successiva al periodo di esecuzione del progetto e rifletteva una scelta discrezionale della Commissione sull’estensione dell’audit, senza costituire assicurazione precisa e incondizionata sull’ammissibilità dei premi.

Dispositivo e conseguenze sulle spese

Il ricorso è respinto in toto. La ricorrente è condannata alle spese, comprese quelle sostenute dalla Commissione e dalla REA.

Principi operativi per la pratica professionale

La sentenza conferma, in materia di sovvenzioni UE, che:

• gli atti di audit e di recupero vanno scrutinati per verificarne la natura contrattuale o amministrativa;
• la clausola compromissoria non consente di chiamare in giudizio soggetti che non siano parti della convenzione;
• i bonus di personale collegati a obiettivi commerciali restano di regola esclusi dai costi ammissibili, anche se inseriti in sistemi di incentivazione complessi;
• il legittimo affidamento è difficilmente invocabile in presenza di atti precedenti non specifici, non vincolanti o espressamente cautelati.