Sentenza n. 3289/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Un militare della Guardia di finanza aveva impugnato la sanzione disciplinare di corpo del rimprovero, irrogata per non avere comunicato all’amministrazione di ricoprire la carica di vicepresidente di un’associazione culturale senza scopo di lucro, nonché il provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico. In primo grado aveva dedotto: violazione delle norme sul procedimento disciplinare e sulla durata del procedimento; violazione o falsa applicazione delle circolari interne relative alle attività private extraprofessionali; eccesso di potere, disparità di trattamento, ingiustizia manifesta e sproporzione della sanzione. Il TAR aveva dichiarato inammissibile il primo motivo, perché non proposto nel ricorso gerarchico, e accolto il secondo, ritenendo sufficiente la precedente comunicazione del militare relativa alla sua qualità di socio e membro del direttivo dell’associazione. Il Ministero ha appellato tale decisione, contestando le statuizioni favorevoli al militare. L’appellato ha eccepito l’inammissibilità dell’appello per difetto di specificità e ha riproposto, in subordine, le censure sulla sproporzione e sulla disparità di trattamento. La questione centrale riguardava l’obbligo del militare di comunicare specificamente la carica di vicepresidente, suscettibile di comportare la sostituzione del presidente e la rappresentanza legale dell’associazione, nonché la legittimità e proporzionalità della sanzione.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente respinto l’eccezione di inammissibilità dell’appello, ritenendo i motivi sufficientemente specifici, e ha esaminato direttamente i motivi originari di primo grado, essendo stato devoluto l’intero thema decidendum. Il primo motivo è stato dichiarato non esaminabile nel merito perché il relativo capo della sentenza, sfavorevole al ricorrente e non impugnato, era coperto da giudicato interno. Il secondo motivo è stato ritenuto infondato. Il Collegio ha affermato che il regime di esclusività e di autorizzazione delle attività extraprofessionali si applica anche al personale militare; fuori dalle attività espressamente consentite e dai divieti assoluti, le attività ulteriori richiedono la previa autorizzazione o, comunque, la comunicazione necessaria a consentire all’amministrazione la verifica preventiva di eventuali conflitti di interesse. La precedente comunicazione del militare, limitata alla qualità di socio e membro del direttivo, non rendeva superflua la comunicazione della specifica carica di vicepresidente, che, secondo lo statuto, comportava la sostituzione del presidente in ogni sua attribuzione, inclusa la rappresentanza legale. Era quindi sufficiente la potenziale possibilità di conflitto con i compiti istituzionali della Guardia di finanza, anche nei confronti delle associazioni culturali, senza che rilevasse il fatto che il militare non avesse mai concretamente sostituito il presidente. È stata inoltre esclusa una concreta allegazione dell’eccesso di potere. Il terzo motivo è stato respinto: la disparità di trattamento richiede la prova di situazioni assolutamente identiche o totalmente sovrapponibili, non dimostrata nel caso concreto. Anche la censura di sproporzione è stata respinta, poiché il sindacato giurisdizionale sulla sanzione disciplinare è esterno e non consente la sostituzione del giudice alle valutazioni dell’autorità disciplinare, salvo abnormità, manifesta illogicità, irragionevolezza o manifesta sproporzione. La sanzione del rimprovero non è stata ritenuta abnorme né manifestamente sproporzionata, in relazione alla violazione dei doveri militari di cui agli artt. 713, 717 e 748 del d.P.R. n. 90/2010. Il rigetto delle censure contro la sanzione ha determinato l’improcedibilità del gravame relativo al rigetto del ricorso gerarchico. L’appello è stato accolto, la sentenza del TAR è stata riformata e il ricorso di primo grado è stato respinto integralmente. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 53 d.lgs. 165/2001

  Resta ferma per tutti i dipendenti pubblici la disciplina delle incompatibilità dettata dagli articoli 60 e seguenti del testo unico approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3; i dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall'amministrazione di appartenenza; l'amministrazione verifica l'insussistenza di situazioni, anche potenziali, di conflitto di interessi.

  La disposizione costituisce norma generale di principio, immediatamente applicabile anche al personale in regime di diritto pubblico e militare, e impone il regime di esclusività e la previa autorizzazione per gli incarichi rientranti nella sua sfera di applicazione.

• art. 60 d.P.R. 3/1957

  L’impiegato non può esercitare il commercio, l'industria, né alcuna professione o assumere impieghi alle dipendenze di privati o accettare cariche in società costituite a fine di lucro, tranne che si tratti di cariche in società o enti per le quali la nomina è riservata allo Stato e sia all'uopo intervenuta l'autorizzazione del Ministro competente.

  La norma esprime il principio generale di esclusività del rapporto di pubblico impiego e concorre a distinguere le attività assolutamente incompatibili da quelle consentite o consentite previa autorizzazione.

• art. 896 d.lgs. 66/2010

  I militari non possono svolgere incarichi retribuiti che non sono stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza; gli incarichi autorizzati possono essere svolti solamente al di fuori degli orari di servizio e non devono essere incompatibili con l’adempimento dei doveri connessi con lo status di militare.

  La disciplina specifica per il personale militare conferma il divieto di incarichi retribuiti non autorizzati e impone la compatibilità dell’attività con i doveri derivanti dallo status militare.

• art. 748 d.P.R. 90/2010

  Il militare deve, altresì, dare sollecita comunicazione al proprio comando o ente degli eventi in cui è rimasto coinvolto e che possono avere riflessi sul servizio.

  L’obbligo di comunicazione comprende le circostanze potenzialmente incidenti sul servizio; nel caso concreto includeva la carica di vicepresidente di un’associazione, per la possibile assunzione della rappresentanza legale e il conseguente conflitto di interessi.

• art. 713 d.P.R. 90/2010

  La disposizione è stata considerata, insieme agli artt. 717 e 748, parametro generale dei doveri attinenti al grado del personale militare.

• art. 717 d.P.R. 90/2010

  La disposizione è stata considerata, insieme agli artt. 713 e 748, parametro generale del senso di responsabilità richiesto al personale militare.

• art. 1046, comma 1, lett. h), n. 6, d.P.R. 90/2010

  È stata richiamata con riferimento al termine massimo di durata del procedimento disciplinare, ma la relativa censura era coperta da giudicato interno.

• artt. 1370 e 1398 d.lgs. 66/2010

  Sono stati invocati in relazione alla contestazione degli addebiti, al diritto di difesa e al procedimento disciplinare; il relativo capo della sentenza di primo grado non è stato impugnato.

• art. 101 c.p.a.

  Il requisito di specificità dei motivi d’appello non è stato ritenuto violato, poiché il gravame contestava compiutamente le statuizioni sfavorevoli della sentenza.

• art. 104 c.p.a.

  Delimita l’effetto devolutivo dell’appello ai motivi e alle questioni dedotti, consentendo l’esame dei motivi originari quando l’intero thema decidendum sia stato devoluto.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamato quale base normativa per la compensazione delle spese del doppio grado.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamato, unitamente all’art. 26 c.p.a., per la compensazione integrale delle spese in ragione della novità della questione e del peculiare andamento del processo.

Massime di principio

• Il regime generale di esclusività del rapporto di pubblico impiego e la disciplina degli incarichi extraprofessionali si applicano anche al personale militare, in quanto l’art. 53 d.lgs. 165/2001 costituisce norma generale di principio riferita anche al personale in regime di diritto pubblico.
• Al di fuori delle attività espressamente consentite senza autorizzazione e delle attività assolutamente vietate, l’attività extraprofessionale del dipendente pubblico è soggetta a previa autorizzazione o agli obblighi di comunicazione necessari per consentire all’amministrazione la verifica preventiva di situazioni anche solo potenziali di conflitto di interessi.
• L’obbligo del militare di comunicare le circostanze potenzialmente incidenti sul servizio riguarda anche la specifica carica rivestita in un’associazione, quando tale carica attribuisca poteri di sostituzione o rappresentanza legale; non è sufficiente una comunicazione generica relativa alla mera qualità di socio o membro del direttivo.
• Ai fini della disciplina delle incompatibilità, la situazione di conflitto deve essere valutata in astratto e in via preventiva: non è decisivo che il dipendente non abbia concretamente esercitato i poteri rappresentativi o che l’attività associativa sia gratuita e di modeste dimensioni.
• Il sindacato giurisdizionale sulla proporzionalità di una sanzione disciplinare non consente la sostituzione del giudice all’autorità disciplinare, salvo che la misura sia abnorme, arbitraria, manifestamente illogica, irragionevole o manifestamente sproporzionata rispetto all’infrazione.
• La disparità di trattamento può essere riconosciuta soltanto in presenza di situazioni di fatto assolutamente identiche o totalmente sovrapponibili, la cui diversità di trattamento riveli l’irrazionalità dell’azione amministrativa.

Come è indicizzato