Sentenza n. 7387/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, ESCO beneficiaria di Titoli di Efficienza Energetica (TEE) relativi a circa 1.400 richieste di verifica e certificazione, approvate tra il 2013 e il 2016 e riguardanti oltre 44.000 interventi, aveva impugnato la sospensione dell’erogazione dei titoli disposta dal GSE nell’ambito di un controllo documentale. In primo grado aveva dedotto violazione degli artt. 3, 7 e 21-quater della l. 241/1990, difetto di motivazione e istruttoria, arbitrarietà, irragionevolezza e sproporzione; violazione del legittimo affidamento e insussistenza dei presupposti per l’autotutela, anche in relazione al d.m. 31 gennaio 2014; nonché violazione dell’art. 3, comma 3, del d.m. 28 dicembre 2012. In appello ha contestato la sentenza di rigetto per errori di giudizio e di procedura, deducendo anche la violazione dell’art. 27 Cost. e degli artt. 6 e 48 CEDU, l’insufficiente specificità e motivazione delle ragioni della sospensione, il travisamento dei fatti, la disparità di trattamento e la violazione dei principi di necessità, adeguatezza e proporzionalità. Ha inoltre lamentato l’omessa pronuncia sul motivo relativo all’affidamento e ai presupposti dell’autotutela e la contraddittorietà della motivazione. In particolare, ha sostenuto che la sospensione non era adeguatamente motivata rispetto alla propria posizione e che non indicava un termine finale, in violazione dell’art. 21-quater e del limite temporale richiamato dall’art. 21-nonies.

La decisione

L’appello è accolto e la sentenza del TAR Lazio è riformata; è accolto anche il ricorso di primo grado, integrato dai motivi aggiunti, con annullamento degli atti impugnati. Il primo motivo d’appello è fondato: il richiamo del GSE alle decadenze dagli incentivi intervenute in 170 casi su 179 per analoghe tipologie di intervento non chiariva se quei procedimenti riguardassero la stessa società o soggetti diversi. Se riferito ad altre società, tale circostanza non può giustificare automaticamente la sospensione dei titoli della beneficiaria: le gravi ragioni devono essere valutate e motivate in concreto e riferite al soggetto interessato, ferma la possibilità di considerare situazioni di pericolo presunto solo previa adeguata valutazione e motivazione. L’indagine della Guardia di Finanza menzionata dal TAR non poteva integrare la motivazione dell’atto impugnato. È inoltre fondato il rilievo relativo alla durata: gli atti non indicavano alcun termine di cessazione della sospensione, in contrasto con l’art. 21-quater, che ammette la sospensione soltanto per il tempo strettamente necessario; non è condivisa la qualificazione del termine come meramente ordinatorio operata dal TAR. Il Collegio rileva inoltre che non risulta osservato il termine di 18 mesi previsto dall’art. 21-nonies, richiamato dall’art. 21-quater nella versione applicabile. Gli ulteriori profili di censura sono assorbiti. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 21-quater l. 241/1990

  L’efficacia ovvero l’esecuzione del provvedimento amministrativo può essere sospesa, per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario, dallo stesso organo che lo ha emanato ovvero da altro organo previsto dalla legge. Il termine della sospensione è esplicitamente indicato nell’atto che la dispone e può essere prorogato o differito per una sola volta, nonché ridotto per sopravvenute esigenze. La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l’esercizio del potere di annullamento di cui all’articolo 21-nonies.

  La sospensione richiede gravi ragioni adeguatamente motivate e deve durare soltanto il tempo strettamente necessario, con indicazione esplicita del termine nell’atto. Non può essere disposta o protrarsi oltre il termine previsto per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La sospensione non può comunque essere disposta o perdurare oltre i termini per l’esercizio del potere di annullamento di cui all’articolo 21-nonies.

  Il termine per l’esercizio del potere di annullamento d’ufficio costituisce anche un limite massimo alla disposizione e alla durata della sospensione prevista dall’art. 21-quater; nel caso in esame il giudice ha rilevato la mancata osservanza del termine di 18 mesi applicabile ratione temporis.

Massime di principio

• La sospensione dell’efficacia o dell’esecuzione di un provvedimento ai sensi dell’art. 21-quater l. 241/1990 richiede gravi ragioni, che devono di regola essere accertate preventivamente in concreto e riferite al soggetto beneficiario degli effetti del provvedimento sospeso; il mero coinvolgimento di altre imprese in vicende relative a interventi analoghi non giustifica un automatismo sospensivo.
• Anche quando la finalità preventiva e cautelare consente di intervenire in presenza di una situazione di pericolo presunto, l’amministrazione deve valutare e motivare tale situazione; non è legittimo sospendere un beneficio per il solo fatto che sia stato avviato un procedimento di verifica, in assenza di elementi o circostanze di pericolo adeguatamente esplicitati.
• La sospensione prevista dall’art. 21-quater l. 241/1990 deve indicare espressamente il termine finale e può protrarsi soltanto per il tempo strettamente necessario; l’omessa indicazione della cessazione degli effetti viola la norma.
• La motivazione del provvedimento impugnato non può essere integrata in giudizio attraverso elementi, quali un’indagine menzionata dal giudice di primo grado, che non siano stati posti a fondamento dell’atto dall’amministrazione.

Come è indicizzato