Parere n. 41/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esclusione da un bando per Progetti Integrati di Filiera

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana, in Adunanza delle Sezioni riunite, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da una società privata, capofila di un Progetto Integrato di Filiera, contro gli atti con cui l’Assessorato regionale dell’agricoltura aveva escluso la domanda di sostegno dal Bando 2021 relativo al comparto “frutta a guscio” del PSR Sicilia 2014-2022.

Premesse e atti impugnati

La ricorrente aveva presentato una domanda di partecipazione quale capofila di un PIF. La domanda era stata inserita tra quelle non ammissibili perché parte della documentazione prodotta per comprovare i requisiti di attribuzione del punteggio era stata ritenuta irregolare.

In seguito, l’Amministrazione aveva accertato che l’attestazione della capacità finanziaria, apparentemente riconducibile a FondgestBPM e recante i sigilli del Banco BPM, era stata formalmente disconosciuta dall’istituto di credito. Il Banco BPM aveva negato di avere emesso il documento, disconoscendone numerazione, contenuto, forma e sottoscrizione, e aveva inoltre escluso l’esistenza di qualsiasi rapporto con FondgestBPM.

La ricorrente aveva impugnato sia i decreti regionali recanti la graduatoria e la conferma della non ammissibilità, sia il successivo provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico.

Ricevibilità del ricorso

Il Collegio ha ritenuto il ricorso ricevibile soltanto con riferimento al provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico, in quanto impugnato entro il termine di centoventi giorni.

Sono state invece dichiarate irricevibili le impugnazioni dei due d.R.S. e dei relativi allegati, poiché proposte oltre il termine previsto per il ricorso straordinario.

Disciplina del bando

Il Collegio ha richiamato le principali disposizioni del Bando 2021:

• l’art. 3.1.1 imponeva che tutti i requisiti richiesti fossero posseduti al momento della presentazione della domanda;
• l’art. 3.3 prevedeva la non ammissibilità del PIF qualora non fosse soddisfatta anche una sola delle condizioni relative alla coerenza progettuale e al rispetto della normativa applicabile;
• l’art. 7.1 inseriva tra i criteri di selezione il livello di sostenibilità finanziaria del PIF;
• l’art. 7.2 indicava le modalità di dimostrazione della copertura degli investimenti;
• l’art. 8.2.1 imponeva di documentare, insieme alle condizioni di accesso e ai criteri di selezione, la sostenibilità finanziaria degli investimenti mediante attestazione di capacità finanziaria;
• l’art. 8.3.2 disciplinava la verifica della ricevibilità e consentiva alla Commissione di richiedere documentazione integrativa o chiarimenti;
• l’art. 8.3.4 collegava la formazione della graduatoria alla verifica dell’ammissibilità dei PIF e alla disponibilità delle risorse.

Contestazione della ricorrente

La società sosteneva che la capacità finanziaria fosse soltanto un criterio di selezione, destinato a incidere sul punteggio, e non un requisito di ammissibilità. Secondo tale prospettazione, il disconoscimento della documentazione bancaria avrebbe dovuto determinare al più la perdita dei cinque punti relativi alla capacità finanziaria, senza escludere la domanda.

La ricorrente lamentava inoltre che l’Amministrazione non avesse consentito di sostituire l’attestazione con altra documentazione, quale una fideiussione bancaria o assicurativa, e denunciava difetto di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento, illogicità e irragionevolezza.

Valutazione della capacità finanziaria

Il Collegio ha ritenuto che la capacità finanziaria non potesse essere considerata un elemento meramente opzionale o rilevante soltanto per il punteggio. L’art. 8.2.1 del bando imponeva infatti che la domanda attestasse la sostenibilità finanziaria degli investimenti, mentre l’art. 3.3 collegava la non ammissibilità al mancato rispetto anche di una sola delle condizioni normative e progettuali richieste.

La documentazione prodotta dalla ricorrente era stata disconosciuta in modo specifico e reiterato dal Banco BPM. L’istituto di credito aveva negato sia l’emissione del documento sia l’esistenza di rapporti con il soggetto denominato FondgestBPM, precisando inoltre che la PEC indicata nella documentazione non apparteneva e non era mai appartenuta alla banca.

Secondo il Collegio, la produzione di una documentazione non autentica o comunque non verificata aveva consentito alla ricorrente di ottenere un beneficio in termini di ammissibilità che, in assenza di una valida attestazione, non sarebbe stato conseguibile. L’ammissione avrebbe quindi inciso sulla par condicio degli altri partecipanti.

Soccorso istruttorio

Il Consiglio ha ritenuto che il soccorso istruttorio si fosse regolarmente svolto. La Commissione aveva chiesto chiarimenti e verifiche sia alla ricorrente sia al Banco BPM, ricevendo dal medesimo istituto il disconoscimento della documentazione.

Il soccorso istruttorio, secondo le disposizioni attuative richiamate nel parere, consente di colmare lacune formali, rettificare dichiarazioni o correggere errori documentali. Non consente invece di sanare la mancanza sostanziale di un requisito di partecipazione o di produrre, dopo la scadenza, una nuova prova destinata a dimostrare per la prima volta che il requisito esisteva.

La ricorrente non aveva dimostrato che la sostenibilità finanziaria sussistesse al momento della presentazione della domanda. Per tale ragione, non era possibile sostituire successivamente l’attestazione disconosciuta con una diversa garanzia bancaria o assicurativa.

Onere della prova

Il parere richiama l’art. 2697 c.c. e il principio di vicinanza della prova. Quando l’Amministrazione contesta la sussistenza di un requisito e individua una causa di esclusione, il partecipante che intenda sostenere la natura soltanto formale dell’irregolarità deve dimostrare sia l’effettiva esistenza del requisito sia la non sostanzialità del vizio documentale.

Nel caso esaminato, tale prova non è stata fornita, nonostante il tempo e le occasioni di chiarimento offerte durante il soccorso istruttorio.

Censure di istruttoria, motivazione e illogicità

Sono state respinte le censure relative al difetto di istruttoria. La Commissione aveva svolto verifiche presso l’istituto di credito e aveva richiesto ulteriori chiarimenti sulla provenienza e sulla veridicità della documentazione.

È stata ritenuta adeguata anche la motivazione del provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico, che ricostruiva l’iter procedimentale e teneva conto del disconoscimento bancario e dell’assenza di prova del requisito finanziario.

Il Collegio ha escluso altresì l’illogicità manifesta e l’irragionevolezza, ritenendo l’esclusione coerente con le regole del bando e proporzionata all’esigenza di tutelare la parità di trattamento tra i concorrenti.

Domanda di risarcimento

La richiesta di risarcimento dei danni è stata dichiarata inammissibile. Il Collegio ha richiamato la propria giurisprudenza secondo cui il ricorso straordinario non consente di esercitare azioni diverse da quella di annullamento, sicché non può contenere una domanda autonoma di risarcimento conseguente agli atti impugnati.

Esito

Il parere conclusivo è di inammissibilità parziale e di rigetto per il resto. Sono risultate tardive le impugnazioni dei due decreti regionali e dei relativi allegati; è stata respinta nel merito l’impugnazione del provvedimento di rigetto del ricorso gerarchico. L’esclusione della domanda è stata ritenuta legittima perché fondata sulla mancata dimostrazione di un requisito sostanziale di sostenibilità finanziaria e sulla produzione di una documentazione formalmente disconosciuta dall’istituto di credito indicato.