Sentenza n. 5400/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno impugnato la sentenza del TAR Lazio deducendo: a) difetto di istruttoria, per non avere l’amministrazione prodotto la documentazione relativa a un’istanza di condono edilizio del 1995, asseritamente riguardante il manufatto demolito, nonché violazione dell’art. 46, comma 2, c.p.a.; b) violazione delle garanzie partecipative e degli obblighi di motivazione, per mancata comunicazione di avvio del procedimento e insufficienza della motivazione dell’ordine demolitorio; c) travisamento dei presupposti, poiché il manufatto sarebbe derivato dalla ristrutturazione di un edificio preesistente realizzato negli anni Sessanta, quando non sarebbe stato necessario il permesso di costruire, con rilievo indiziario dell’accatastamento eseguito nel 2005; d) erronea esclusione della natura pertinenziale della tettoia, ritenuta accessoria, priva di autonomia funzionale e non soggetta a permesso di costruire. Gli appellanti hanno inoltre sostenuto che la pendenza del condono relativo a un manufatto adiacente avrebbe sospeso il potere repressivo dell’amministrazione.

La decisione

L’appello è stato rigettato. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché il sopralluogo e l’istruttoria avevano distinto il manufatto oggetto di condono, per il quale Roma Capitale non aveva disposto la demolizione, dal diverso manufatto abitativo e dalla tettoia, risultati privi di titolo edilizio. Non sussisteva quindi alcuna incertezza sull’oggetto dell’ordine né un difetto di istruttoria. Il motivo relativo alla partecipazione procedimentale è stato respinto perché la precedente diffida a sospendere i lavori aveva avuto effetto equipollente alla comunicazione di avvio; il decorso di circa due anni non ne aveva eliminato l’efficacia, trattandosi di illecito edilizio permanente. In ogni caso, l’ordine di demolizione è atto vincolato e, ricorrendone i presupposti, il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso, con applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. La motivazione è stata ritenuta sufficiente perché individuava gli immobili e indicava l’assenza dei titoli edilizi, senza necessità di una specifica motivazione sull’interesse pubblico ulteriore al ripristino della legalità. È stato respinto anche il motivo relativo alla preesistenza del manufatto: gli appellanti non avevano provato la data di realizzazione né la sua edificazione in epoca anteriore all’obbligo del titolo edilizio. L’accatastamento del 2005, quand’anche valorizzabile come indizio temporale, collocava la realizzazione in un periodo nel quale il permesso di costruire era necessario e non costituiva titolo edilizio. Infine, la tettoia non è stata qualificata come pertinenza urbanistica, poiché le sue dimensioni, la stabile infissione al suolo, il collegamento al manufatto e l’alterazione della sagoma escludevano la modestia e l’accessorietà proprie della pertinenza. Essa richiedeva pertanto il permesso di costruire. La pendenza del condono relativo al manufatto principale non legittimava inoltre la realizzazione di opere aggiuntive, salvo interventi indispensabili alla mera conservazione senza alterazione di struttura, volumetria o prospetti. Gli appellanti sono stati condannati alle spese del grado, liquidate in euro 4.000.

Norme richiamate

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  La disposizione è stata richiamata dagli appellanti in relazione all’obbligo dell’amministrazione di produrre in giudizio la documentazione relativa all’istanza di condono, ma il motivo è stato respinto perché la causa risultava adeguatamente istruita e l’istanza riguardava un manufatto diverso da quello demolito.

• art. 7 l. 241/1990

  La violazione dell’obbligo di comunicazione di avvio è stata esclusa poiché la precedente diffida a sospendere i lavori aveva informato la proprietaria dell’abuso e dell’intenzione dell’amministrazione di procedere al ripristino.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento demolitorio è stato ritenuto sufficientemente motivato perché individuava gli immobili interessati e indicava l’assenza dei titoli edilizi.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Il vizio partecipativo non determina l’annullamento quando l’atto è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso da quello adottato.

• l. 724/1994

  La domanda di condono pendente riguardava soltanto uno dei manufatti presenti sull’area e non impediva la demolizione degli altri interventi privi di titolo edilizio.

• Adunanza Plenaria n. 9/2017

  “il provvedimento con cui viene ingiunta, sia pure tardivamente, la demolizione di un immobile abusivo e giammai assistito da alcun titolo, per la sua natura vincolata e rigidamente ancorata al ricorrere dei relativi presupposti in fatto e in diritto, non richiede motivazione in ordine alle ragioni di pubblico interesse (diverse da quelle inerenti al ripristino della legittimità violata) che impongono la rimozione dell’abuso. Il principio in questione non ammette deroghe neppure nell’ipotesi in cui l’ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell’abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell’onere di ripristino”.

  L’ordine di demolizione di un abuso edilizio privo di titolo è atto vincolato e non richiede una motivazione specifica sull’interesse pubblico ulteriore rispetto al ripristino della legalità, neppure se adottato tardivamente o nei confronti dell’attuale proprietario non responsabile dell’abuso.

Massime di principio

• L’ordine di demolizione di un manufatto abusivo privo di titolo edilizio è un atto vincolato: è sufficiente che l’amministrazione individui con precisione l’opera e accerti l’assenza del titolo, senza dover esplicitare ulteriori ragioni di interesse pubblico, anche quando l’ordine sia adottato a distanza di tempo dalla realizzazione dell’abuso o nei confronti di un proprietario non autore dell’illecito.
• Una diffida a sospendere i lavori può svolgere funzione equipollente alla comunicazione di avvio del procedimento quando renda il destinatario pienamente consapevole dell’abuso contestato e dell’intenzione dell’amministrazione di procedere al ripristino; il successivo decorso del tempo non sana l’illecito edilizio permanente né consolida un affidamento contrario alla legge.
• Il vizio derivante dalla mancata comunicazione di avvio non comporta l’annullamento di un ordine demolitorio quando, trattandosi di attività vincolata, sia dimostrato che il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.
• L’accatastamento fiscale non costituisce titolo edilizio e, al più, può offrire un’indicazione temporale sulla realizzazione del manufatto; non dimostra da solo la legittimità urbanistico-edilizia né la preesistenza dell’opera a un’epoca nella quale il titolo non era richiesto.
• Una tettoia stabile, infissa al suolo, collegata a un fabbricato, idonea ad alterarne la sagoma e dotata di dimensioni non modeste non è una pertinenza urbanistica né un intervento di edilizia libera, ma una nuova costruzione soggetta a permesso di costruire.
• La pendenza di un procedimento di condono non consente la realizzazione di opere ulteriori rispetto a quelle oggetto della domanda, salvo gli interventi strettamente necessari alla conservazione dell’immobile senza alterazioni di struttura, volumetria o prospetti.

Come è indicizzato