Sentenza n. 4139/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente ha presentato un'istanza di permesso di costruire convenzionato ai sensi dell'art. 28-bis d.P.R. 380/2001, allegando una bozza di convenzione urbanistica. Il Comune ha comunicato l'interruzione dei termini del procedimento, ritenendo necessaria la previa approvazione della convenzione da parte dell'organo comunale competente e qualificando tale approvazione come presupposto del rilascio del titolo edilizio. La società ha contestato l'interruzione, chiedendo la prosecuzione dell'istruttoria e la definizione del procedimento. Il Comune è rimasto inerte e non risultavano svolte effettive attività istruttorie tecniche, formulate richieste di integrazione o indette conferenze di servizi. La ricorrente ha quindi proposto ricorso ex artt. 31 e 117 c.p.a. per l'accertamento dell'illegittimità del silenzio-inadempimento e per la condanna dell'amministrazione a concludere il procedimento, con riserva di domanda risarcitoria e richiesta di nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inottemperanza. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso, sostenendo che il permesso di costruire convenzionato avrebbe struttura bifasica, con una fase convenzionale necessariamente preliminare rispetto alla fase provvedimentale, e che i termini sarebbero rimasti sospesi fino alla stipula della convenzione.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha distinto il segmento consensuale relativo alla formazione della convenzione dal segmento provvedimentale relativo al rilascio del permesso di costruire, precisando che il silenzio-assenso non opera sulla fase convenzionale, ma soltanto, nei casi previsti, sulla fase successiva relativa al titolo edilizio una volta approvata e stipulata la convenzione. Da tale distinzione, tuttavia, non deriva l'inesistenza dell'obbligo di provvedere né la possibilità di mantenere il procedimento in una situazione di stasi indefinita. L'art. 28-bis d.P.R. 380/2001 richiama il procedimento ordinario di formazione del permesso di costruire e l'applicazione dell'art. 11 l. 241/1990 alla convenzione; l'art. 20 d.P.R. 380/2001 consente l'interruzione dei termini una sola volta e per motivate esigenze di integrazione documentale, mentre l'art. 2, comma 7, l. 241/1990 consente una sola sospensione, per un periodo non superiore a trenta giorni, nei casi previsti dalla legge. La convenzione urbanistica non è un documento preesistente mancante, ma il risultato del segmento consensuale del procedimento, da definire all'esito dell'istruttoria e del confronto tra amministrazione e istante. Pertanto il Comune non poteva interrompere sine die i termini invocando la mancata approvazione di una convenzione che esso stesso avrebbe dovuto contribuire a formare. L'istruttoria tecnica sul progetto edilizio e quella relativa alla convenzione devono procedere contestualmente e nel rispetto dei termini di legge; l'approvazione della convenzione presuppone il previo svolgimento dell'istruttoria tecnica, non lo precede. Il Comune aveva quindi l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, positivo o negativo, adeguatamente istruito e motivato. Il TAR ha dichiarato illegittimo il silenzio-inadempimento e ordinato al Comune di completare entro sessanta giorni l'istruttoria sul progetto e sulla convenzione, trasmettendo all'organo competente il testo definitivo dello schema di convenzione per l'approvazione. In caso di inottemperanza, ha previsto la possibile nomina di un commissario ad acta su istanza di parte. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Disciplina il permesso di costruire convenzionato, individuando nella convenzione lo strumento per specificare gli obblighi funzionali al soddisfacimento dell'interesse pubblico e stabilendo che il procedimento di formazione del titolo segue quello previsto per il permesso di costruire; richiama inoltre l'art. 11 l. 241/1990 per la convenzione.

• art. 20 d.P.R. 380/2001

  Disciplina il procedimento per il rilascio del permesso di costruire e consente l'interruzione del termine una sola volta, entro trenta giorni dalla domanda, esclusivamente per motivate richieste di documenti integrativi o complementari non già nella disponibilità dell'amministrazione o acquisibili autonomamente.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone all'amministrazione di concludere il procedimento entro il termine previsto e, al comma 7, consente una sola sospensione per un periodo non superiore a trenta giorni nei casi stabiliti dalla legge; impedisce una stasi procedimentale indefinita.

• art. 11 l. 241/1990

  Si applica alla convenzione urbanistica quale segmento consensuale del procedimento, da definire mediante confronto tra amministrazione e istante.

• art. 31 c.p.a.

  Consente l'accertamento dell'obbligo dell'amministrazione di provvedere una volta decorso il termine di conclusione del procedimento.

• art. 117 c.p.a.

  Disciplina il ricorso avverso il silenzio e consente al giudice di ordinare all'amministrazione di concludere il procedimento.

• art. 39 del Regolamento Edilizio del Comune di Milano

  il procedimento di formazione del titolo edilizio è unitario

  Impone la contestualità dell'istruttoria sul progetto edilizio e di quella sul contenuto della convenzione.

Massime di principio

• Nel procedimento per il permesso di costruire convenzionato convivono un segmento consensuale, relativo alla formazione della convenzione urbanistica, e un segmento provvedimentale, relativo al rilascio del titolo edilizio; l'assenza di silenzio-assenso sulla fase convenzionale non esclude l'obbligo dell'amministrazione di concludere espressamente il procedimento.
• La convenzione urbanistica non costituisce un documento preesistente la cui mancata allegazione consenta di interrompere indefinitamente i termini, ma il risultato dell'istruttoria amministrativa e del confronto tra amministrazione e istante; pertanto la sua mancata approvazione non giustifica la sospensione sine die del procedimento.
• Nel procedimento per il permesso di costruire convenzionato, l'istruttoria tecnica sul progetto edilizio e quella relativa alla convenzione devono essere svolte contestualmente e nei termini di legge, poiché il contenuto della convenzione deve essere definito alla luce della valutazione dell'intervento, del relativo carico urbanistico e della sua compatibilità urbanistica.
• A fronte di un'istanza di permesso di costruire convenzionato, l'amministrazione non è necessariamente tenuta ad accogliere la domanda, ma deve comunque adottare una determinazione espressa, positiva o negativa, sorretta da adeguata istruttoria e motivazione; un atto interlocutorio o soprassessorio non soddisfa l'obbligo di provvedere.

Come è indicizzato