Parere n. 803/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Impugnazione del Piano Paesaggistico Regionale della Sardegna

Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società immobiliare privata contro la Regione Sardegna per l'annullamento della delibera della Giunta regionale n. 36/7 del 5 settembre 2006, con cui è stato approvato il Piano Paesaggistico Regionale relativo al primo ambito omogeneo, e del decreto presidenziale regionale n. 82 del 7 settembre 2006, concernente la pubblicazione della deliberazione.

La ricorrente era proprietaria di un'area di circa 40.050 metri quadrati nel Comune di Muravera, località Peschiera Colostrai, ricadente in zona urbanistica G e destinata, secondo il previgente strumento urbanistico, a interventi di interesse generale e turistico-sportivo. La disciplina regionale sopravvenuta e il Piano paesaggistico avevano limitato o escluso la trasformabilità edilizia dell'area e, in particolare, la realizzazione di nuovi insediamenti turistico-ricettivi nella fascia costiera.

Motivi del ricorso

La società ha dedotto diversi profili di illegittimità:

• incompetenza della Giunta regionale, ritenendo il Piano un atto regolamentare da approvare dal Consiglio regionale;
• illegittima previsione di un vincolo generalizzato di inedificabilità nella fascia costiera, senza una specifica ricognizione delle caratteristiche paesaggistiche delle singole aree;
• mancato esame delle osservazioni presentate dai privati;
• sostanziale diversità del Piano approvato rispetto a quello adottato;
• invasione delle competenze urbanistiche dei Comuni;
• contrasto tra le Norme Tecniche di Attuazione e la relazione introduttiva e la scheda tecnica dell'ambito territoriale;
• contrasto delle disposizioni del Piano con la disciplina legislativa statale e regionale in materia di pianificazione paesaggistica.

La Regione ha inoltre eccepito la carenza di interesse della ricorrente, sostenendo che non fossero stati compiuti atti concreti diretti alla realizzazione dell'intervento.

Interesse al ricorso e maturità della controversia

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione preliminare. La ricorrente aveva individuato puntualmente le disposizioni delle Norme Tecniche di Attuazione che impedivano il rilascio del titolo edilizio necessario per l'opera progettata. Tale individuazione era sufficiente a dimostrare un interesse concreto e attuale all'impugnazione.

Il Collegio ha inoltre ritenuto non necessari ulteriori incombenti istruttori. La documentazione ancora eventualmente utile avrebbe potuto essere acquisita dalla società tramite accesso ai documenti, senza necessità di protrarre l'istruttoria del ricorso straordinario.

Natura del Piano e competenza della Giunta regionale

Il primo motivo è stato respinto. Il Piano paesaggistico, pur contenendo prescrizioni vincolanti e conformative, non è un regolamento in senso proprio. Esso costituisce un atto amministrativo generale di pianificazione territoriale, fondato sull'art. 135 del d.lgs. n. 42 del 2004.

Il Piano svolge una pluralità di funzioni: analizza le caratteristiche ambientali, storico-culturali e insediative del territorio; individua gli ambiti territoriali; stabilisce diversi gradi di tutela; detta indirizzi e prescrizioni destinati a trovare applicazione anche negli strumenti di pianificazione locali; prevede misure di conservazione, gestione, recupero e riqualificazione.

Per tale ragione, la competenza prevista dall'art. 27 dello Statuto speciale per l'approvazione delle leggi e dei regolamenti non si applica al Piano paesaggistico. La sua approvazione da parte della Giunta regionale è stata ritenuta conforme alla disciplina regionale e al d.lgs. n. 42 del 2004. Il Collegio ha ritenuto non rilevante, ai fini della decisione, la questione della legittimità costituzionale dell'art. 11 della legge regionale n. 45 del 1989, poiché l'approvazione del Piano risultava comunque conforme al quadro normativo applicabile e all'intesa sottoscritta il 19 febbraio 2007 tra la Regione Sardegna e il Ministero competente.

Fascia costiera e vincolo di inedificabilità

Il Collegio ha esaminato congiuntamente le censure relative all'inedificabilità della fascia costiera. L'art. 10-bis della legge regionale Sardegna n. 45 del 1989 dichiara inedificabili, per esigenze di integrale conservazione dei caratteri naturalistici e storico-morfologici, i terreni costieri compresi nella fascia di 300 metri dalla battigia, salvo le eccezioni previste dalla stessa disposizione.

Il Piano paesaggistico ha recepito e specificato tale disciplina mediante l'art. 12 delle Norme Tecniche di Attuazione, secondo cui sono inedificabili i terreni costieri compresi nella fascia di 300 metri dalla battigia, anche se elevati sul mare, e quelli delle isole minori entro 150 metri. La disposizione si applica anche agli interventi disciplinati dall'art. 15 delle N.T.A.

Secondo il Consiglio di Stato, gli artt. 135, 143 e 145 del d.lgs. n. 42 del 2004 attribuiscono al Piano paesaggistico un ruolo centrale nella gestione del patrimonio paesaggistico e nella definizione del regime d'uso dei beni tutelati. Il Piano non si limita a ricognire vincoli già esistenti, ma può svolgere una funzione attiva e innovativa di pianificazione e conformazione del territorio e dei diritti dei proprietari.

Le esigenze di tutela dei territori costieri prevalgono sulle aspettative edificatorie dei privati. Le limitazioni paesaggistiche conformative non incidono sulla commerciabilità del bene né impediscono ogni forma di redditività diversa dallo sfruttamento edilizio; esse sono quindi coerenti con l'art. 9 Cost. e con la funzione sociale della proprietà prevista dall'art. 42, comma 2, Cost.

Discrezionalità dell'amministrazione nella pianificazione

Le scelte relative alla destinazione delle singole aree non richiedono una motivazione specifica ulteriore rispetto a quella desumibile dai criteri generali, di natura tecnico-discrezionale, posti a fondamento del piano.

L'individuazione delle aree tutelate, la delimitazione degli ambiti e la modulazione del regime vincolistico rientrano nella discrezionalità dell'amministrazione regionale. Tali scelte sono sindacabili soltanto per manifesta illogicità o per carenza dell'istruttoria, vizi che nel caso concreto non sono stati dimostrati.

Rapporti tra pianificazione paesaggistica e urbanistica comunale

È stata respinta anche la censura relativa all'invasione delle competenze urbanistiche dei Comuni. L'art. 144, comma 3, del d.lgs. n. 42 del 2004 stabilisce che le previsioni dei piani paesaggistici sono cogenti per gli strumenti urbanistici comunali, provinciali e delle città metropolitane e prevalgono immediatamente sulle disposizioni difformi.

Il Collegio ha richiamato la giurisprudenza costituzionale secondo cui, pur disponendo la Regione Sardegna di competenze in materia di edilizia, urbanistica e profili paesistico-ambientali, tali competenze incontrano i limiti derivanti dalle norme statali qualificabili come norme fondamentali di riforma economico-sociale. Tra queste rientrano le disposizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio sulla prevalenza dei piani paesaggistici e sulle misure di salvaguardia.

Ne consegue la legittimità dell'art. 15 delle N.T.A., che preclude le costruzioni negli ambiti paesaggistici costieri fino all'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali al Piano. Il rapporto tra Piano paesaggistico e pianificazione locale è inoltre disciplinato dagli artt. 4, 105, 106 e 107 delle N.T.A., che prevedono il coordinamento e l'adeguamento degli strumenti regionali, provinciali e comunali.

Concertazione istituzionale e partecipazione

Il Collegio ha escluso la violazione delle regole procedimentali sulla concertazione. La formazione del Piano è stata accompagnata da una pluralità di strumenti partecipativi e di coordinamento:

• ventidue conferenze di copianificazione con i Comuni;
• una conferenza con le Province;
• incontri con associazioni di categoria, industriali, commercianti, artigiani e cooperative;
• incontri tecnici tra l'ufficio regionale del Piano e gli amministratori locali;
• pubblicazione della proposta e presentazione di osservazioni;
• audizioni presso la competente Commissione consiliare;
• previsione di intese per il coordinamento degli interventi conformi al Piano.

La mancata partecipazione di singoli Comuni alle conferenze non è stata ritenuta decisiva, considerato il carattere essenzialmente informativo e divulgativo di tali incontri e l'esistenza di ulteriori strumenti di partecipazione.

Le intese previste dall'art. 11 delle N.T.A. costituiscono una misura ulteriore di coordinamento tra Regione, Province e Comuni. Esse consentono la valutazione condivisa degli interventi conformi al Piano anche prima dell'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali, assicurando il raccordo tra tutela paesaggistica, pianificazione territoriale e discipline di settore.

Esame delle osservazioni e ruolo degli organi tecnici

La censura specifica relativa alle osservazioni della società è stata dichiarata inammissibile per difetto di prova della loro effettiva trasmissione e del mancato esame.

Quanto alla valutazione complessiva delle osservazioni, il Consiglio di Stato ha rilevato che ne erano state presentate circa 2.800, di cui 2.120 provenienti da enti locali. La Regione aveva istituito gruppi istruttori, organizzato un sistema informatizzato di classificazione e gestione, condiviso criteri e modalità di analisi con il Comitato tecnico regionale per l'urbanistica e reso consultabili gli esiti dell'istruttoria.

La valutazione finale era rimasta alla Giunta regionale, che aveva accolto le osservazioni dirette a migliorare il contenuto normativo e cartografico del Piano e respinto quelle incompatibili con i suoi criteri informatori. Il ricorso a gruppi tecnici e al Comitato scientifico non ha comportato una sostituzione dell'organo competente, poiché tali organismi avevano svolto soltanto funzioni tecniche e consultive di supporto.

Modifiche tra adozione e approvazione

È stata respinta la censura secondo cui il Piano approvato sarebbe stato sostanzialmente diverso da quello adottato. Il testo definitivo aveva tenuto conto delle modifiche normative sopravvenute, in particolare dei decreti legislativi n. 156 e n. 157 del 2006, ma non aveva alterato i criteri ispiratori e l'assetto essenziale del Piano.

La rinnovazione della fase di adozione, pubblicazione e partecipazione sarebbe stata necessaria soltanto in presenza di un mutamento consistente e rilevante delle caratteristiche essenziali e dei principi informatori del Piano. Tale mutamento non è stato ravvisato.

Conclusioni

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondati o inammissibili tutti i motivi dedotti e ha espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario.