Corte di giustizia, Sentenza C-626/22

Emissioni industriali e autorizzazione ambientale: valutazione sanitaria, sostanze nocive e proroghe dei termini

La pronuncia, resa in rinvio pregiudiziale dal Tribunale di Milano, riguarda la compatibilità con la direttiva 2010/75/UE della disciplina italiana applicata allo stabilimento siderurgico Ilva di Taranto. Il contenzioso nasce dall’azione proposta da residenti dell’area interessata per ottenere tutela contro l’inquinamento industriale e i danni alla salute.

Fatti e procedimento principale

I ricorrenti, circa 300000 residenti di Taranto e dei comuni limitrofi, lamentavano gravi lesioni del diritto alla salute, alla serenità della vita quotidiana e al clima, asseritamente causate dalle emissioni dello stabilimento Ilva. Essi invocavano studi di danno sanitario e documenti internazionali che descrivevano Taranto come area ad altissimo inquinamento.

Il giudice del rinvio osservava che il diritto italiano prevede una valutazione di danno sanitario, ma non la colloca necessariamente all’interno del procedimento di rilascio o riesame dell’autorizzazione integrata ambientale. Inoltre, le norme speciali adottate per Ilva avevano consentito più proroghe dei termini di adeguamento e riesami autorizzativi che non avrebbero preso in considerazione tutte le sostanze nocive emesse, comprese PM10 e PM2,5, rame, mercurio e naftalene.

Normativa rilevante

La Corte richiama anzitutto l’articolo 191 TFUE, che fonda la politica ambientale dell’Unione su un elevato livello di tutela dell’ambiente e della salute umana, e l’articolo 192 TFUE, base giuridica della direttiva 2010/75/UE. Rilevanti anche gli articoli 35 e 37 della Carta, che impongono un elevato livello di protezione della salute e dell’ambiente.

Sotto il profilo settoriale, vengono in rilievo soprattutto gli articoli 1, 3, 4, 5, 8, 11, 12, 14, 15, 18, 21 e 23 della direttiva 2010/75/UE, oltre agli articoli 80 e 82 sul recepimento e sulle disposizioni transitorie. La Corte richiama inoltre la direttiva 2008/50/CE sulla qualità dell’aria ambiente, e, sul piano evolutivo, la precedente direttiva 96/61/CE e la direttiva 2008/1/CE.

Ricevibilità

La Corte respinge tutte le eccezioni di irricevibilità. Ritiene che il giudice del rinvio abbia descritto in modo sufficiente il contesto fattuale e normativo, che la questione non sia ipotetica e che la controversia rientri nell’ambito applicativo della direttiva 2010/75/UE. La circostanza che il giudizio principale fosse tra privati non impedisce il rinvio, poiché la direttiva può essere fatta valere nei confronti dello Stato e di entità assimilabili ad esso.

Ragionamento della Corte sulla prima questione

La Corte afferma che la direttiva 2010/75/UE, letta alla luce dell’articolo 191 TFUE e degli articoli 35 e 37 della Carta, concretizza il collegamento stretto tra protezione ambientale e tutela della salute. La nozione di "inquinamento" di cui all’articolo 3, punto 2, include anche i danni, attuali o potenziali, alla salute umana.

Da ciò la Corte desume che il gestore deve fornire, nella domanda di autorizzazione, informazioni adeguate sulle emissioni e che l’autorità competente deve valutare tali impatti sia al rilascio sia al riesame dell’autorizzazione. Ne consegue che una valutazione preventiva degli impatti sull’ambiente e sulla salute umana deve costituire un atto interno e necessario del procedimento autorizzatorio, non potendo essere relegata a un controllo successivo o meramente eventuale.

La Corte sottolinea anche che, quando tale valutazione evidenzi un rischio sanitario inaccettabile per una popolazione significativa, l’autorizzazione deve essere rivista in tempi brevi.

Ragionamento della Corte sulla seconda questione

Quanto al contenuto dell’autorizzazione, la Corte osserva che l’articolo 12 richiede la descrizione del tipo e dell’entità delle emissioni prevedibili e degli effetti significativi sull’ambiente; l’articolo 14, paragrafo 1, lettera a), impone valori limite di emissione non solo per le sostanze elencate nell’allegato II, ma anche per le altre sostanze che possono essere emesse in quantità significativa, tenuto conto della loro natura e del loro potenziale trasferimento dell’inquinamento.

La Corte interpreta tale disposizione nel senso che l’autorità competente deve prendere in considerazione tutte le sostanze oggetto di emissioni scientificamente note come nocive, anche se non erano state considerate nel procedimento iniziale. Nel riesame, inoltre, non ci si può limitare alle emissioni previste ex ante, ma occorre tenere conto anche delle emissioni effettivamente prodotte durante l’esercizio dell’installazione.

Per PM10 e PM2,5 la Corte richiama la direttiva 2008/50/CE, i cui valori limite costituiscono norme di qualità ambientale ai sensi dell’articolo 3, punto 6, e dell’articolo 18 della direttiva 2010/75/UE. Se il rispetto di tali norme richiede misure più rigorose, l’autorizzazione deve contenerle.

Ragionamento della Corte sulla terza questione

La Corte afferma che la direttiva 2010/75/UE osta a una normativa nazionale che consenta ripetute proroghe dei termini per conformarsi alle misure di protezione ambientale e sanitaria previste dall’autorizzazione, quando siano stati individuati pericoli gravi e rilevanti per l’integrità dell’ambiente e della salute umana.

Richiamando l’articolo 8, paragrafo 2, della direttiva, la Corte ricorda che, in caso di violazione delle condizioni autorizzative, il gestore deve ripristinare immediatamente la conformità e l’autorità competente deve imporre tutte le misure complementari necessarie; se la violazione presenta un pericolo immediato per la salute umana o minaccia ripercussioni serie e immediate sull’ambiente, l’esercizio deve essere sospeso.

La Corte ammette che il legislatore dell’Unione ha previsto periodi transitori per le installazioni esistenti, ma chiarisce che spetta al giudice nazionale verificare se, nel caso concreto, le proroghe abbiano differito eccessivamente l’attuazione delle misure oltre tali limiti e oltre il termine di adeguamento previsto dall’articolo 21, paragrafo 3.

Decisione e dispositivo

La Corte risponde che:

• la valutazione preventiva degli impatti su ambiente e salute umana deve essere interna al procedimento di rilascio e riesame dell’autorizzazione;
• l’autorità competente deve considerare tutte le sostanze scientificamente note come nocive emesse dall’installazione, anche se non valutate inizialmente;
• la direttiva osta a ripetute proroghe dei termini di adeguamento in presenza di gravi rischi per salute e ambiente, imponendo la sospensione dell’esercizio nei casi previsti dall’articolo 8, paragrafo 2, secondo comma.

Principi affermati

La sentenza rafforza l’impostazione preventiva della direttiva 2010/75/UE: la tutela dell’ambiente e della salute non può essere affidata a controlli successivi o intermittenti, ma deve entrare strutturalmente nel procedimento autorizzatorio. In presenza di rischi seri, l’interesse produttivo o occupazionale non può giustificare rinvii indefiniti della conformità.