Sentenza n. 1460/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

L'impresa distributrice ha impugnato la deliberazione sanzionatoria con due motivi. Con il primo ha dedotto l'insussistenza delle violazioni relative alla tardiva o mancata fatturazione e al mancato pagamento del bonus sociale gas, sostenendo che tali condotte fossero state determinate dal blocco dei rimborsi da parte di CSEA, dalla propria situazione finanziaria e dall'apertura della procedura di concordato preventivo. Ha inoltre contestato, in via derivata, la legittimità delle disposizioni regolatorie ove interpretate nel senso di imporre al distributore la fatturazione mensile e l'anticipazione dei bonus indipendentemente dal rimborso CSEA, nonché l'applicabilità dell'art. 13, comma 7, del regolamento CSEA ai bonus gas. Ha denunciato violazione della legge n. 481/1995, delle deliberazioni ARERA e del Codice di rete tipo per la distribuzione del gas, difetto di istruttoria e motivazione, sviamento, illogicità e contraddittorietà. Con il secondo motivo, proposto in via subordinata, ha contestato la quantificazione delle sanzioni, deducendo violazione degli artt. 1 della legge n. 481/1995 e 11 della legge n. 689/1981, violazione del regolamento sanzionatorio ARERA, sproporzione, irragionevolezza, abnormità, difetto di istruttoria e mancata considerazione di circostanze attenuanti, tra cui la compensazione con CSEA, il cambio di management, la regolarizzazione della condotta, la cooperazione istruttoria e il ravvedimento operoso. Le parti resistenti hanno eccepito, quanto al primo motivo, la preclusione derivante dal precedente giudicato formatosi sulla deliberazione ARERA n. 360/2023/E/gas, definita dal Consiglio di Stato con sentenza n. 8125/2025.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato in parte inammissibile e, per il resto, respinto. Il primo motivo è stato ritenuto inammissibile sia per violazione del ne bis in idem, nei rapporti con l'impresa venditrice che aveva già attivato il procedimento relativo alla precedente deliberazione ARERA, sia per violazione dell'intangibilità del giudicato formatosi sulla sentenza del Consiglio di Stato n. 8125/2025. La deliberazione sanzionatoria successiva era strettamente consequenziale alla precedente deliberazione e riproponeva questioni già definite: quadro regolatorio del bonus, obbligo di fatturazione mensile, obbligo di pagamento, autonomia dei rapporti tra distributore e CSEA rispetto a quelli tra distributore e venditore e irrilevanza del mancato rimborso CSEA nei rapporti con gli utenti della distribuzione. Il giudicato copriva anche tali accertamenti quali premesse necessarie e fondamento logico-giuridico della decisione precedente. Il TAR ha comunque rilevato, per completezza, l'infondatezza del motivo: il distributore deve fatturare e liquidare tempestivamente i bonus, comprese le componenti negative, senza poter subordinare tali obblighi al previo rimborso da parte di CSEA; le difficoltà finanziarie e il concordato preventivo non integrano una causa di forza maggiore; l'art. 13, comma 7, del regolamento CSEA è inconferente rispetto al potere sanzionatorio esercitato da ARERA. Il secondo motivo è stato respinto. L'Autorità aveva motivato adeguatamente la gravità delle violazioni, tenendo conto della durata temporale e dell'elevato numero di utenti interessati, e aveva applicato il cumulo giuridico considerando unitaria la mancata fatturazione e il mancato pagamento. Era legittimo escludere la rilevanza della compensazione con CSEA, poiché attinente ai rapporti interni tra distributore e CSEA; il cambio di management e la regolarizzazione costituivano meri adempimenti regolatori; non ricorreva una cooperazione efficace, perché le condotte erano già state accertate nella precedente deliberazione; non ricorreva il ravvedimento operoso, poiché gli adempimenti erano tardivi e non integralmente satisfattivi, mancando il pagamento degli interessi agli utenti. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2, comma 20, lett. c), l. 481/1995

  Attribuisce all'Autorità il potere di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni della regolazione nei settori di competenza.

• art. 1 l. 481/1995

  Rileva ai fini dei principi di regolazione e della valutazione della proporzionalità della sanzione.

• art. 11 l. 689/1981

  Richiamato quale parametro per la determinazione e la proporzionalità della sanzione amministrativa.

• art. 24, comma 1, deliberazione ARERA n. 138/2004

  Impone la fatturazione secondo le tempistiche regolatorie applicabili al servizio di distribuzione del gas.

• paragrafi 12.4.2, 12.4.4 e 12.4.5 del Codice di rete tipo per la distribuzione del gas naturale

  Prevedono la fatturazione periodica e gli obblighi di pagamento delle componenti relative al bonus sociale gas; tali obblighi non sono subordinati al previo rimborso di CSEA.

• art. 10 Allegato A deliberazione ARERA n. 63/2021/R/Com

  Concorre a disciplinare la fatturazione e il trasferimento delle componenti compensative del bonus sociale gas.

• art. 11 Allegato A deliberazione ARERA n. 63/2021/R

  Il venditore è tenuto a trasferire al cliente domestico titolare del punto di prelievo e/o del punto di riconsegna interessato dalla compensazione, la componente tariffaria compensativa riconosciuta dall’impresa di distribuzione. Il trasferimento deve avvenire nella prima fattura emessa successiva alla data di fatturazione della medesima componente da parte dell’impresa di distribuzione.

  Descrive il meccanismo di anticipazione e trasferimento del bonus lungo la filiera, confermando che distributore e venditore operano come intermediari e che il beneficiario finale è il cliente avente diritto.

• art. 13, comma 7, Regolamento di amministrazione e contabilità CSEA

  Il TAR ne esclude la rilevanza rispetto al potere sanzionatorio ARERA e alla controversia sull'obbligo di fatturazione dei bonus.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Consente il rinvio esterno alle norme del processo civile e fonda l'applicazione del principio del ne bis in idem nel processo amministrativo.

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato sostanziale copre il decisum e gli accertamenti di fatto e diritto che costituiscono premesse necessarie e fondamento logico-giuridico della pronuncia.

• art. 324 c.p.c.

  Rileva quale disposizione sul giudicato formale, richiamata per fondare il divieto di reiterazione della medesima controversia.

• art. 33 Regolamento ARERA sanzioni

  Disciplina le circostanze attenuanti, tra cui la condotta meritevole di apprezzamento e la cooperazione efficace; il TAR ne conferma l'esclusione nel caso concreto.

• art. 35 Regolamento ARERA sanzioni

  Disciplina il ravvedimento operoso, ritenuto non applicabile perché la regolarizzazione è stata tardiva e non ha eliminato integralmente le conseguenze della violazione.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo il principio del ne bis in idem preclude una nuova decisione sulla medesima controversia quando ricorrono identità delle parti, degli elementi identificativi dell'azione e dei provvedimenti impugnati, ovvero quando il secondo atto è strettamente consequenziale al primo e vengono riproposti i medesimi motivi sostanziali.
• Il giudicato sostanziale si estende non soltanto al dispositivo e alla specifica situazione giuridica dedotta, ma anche agli accertamenti di fatto e di diritto che costituiscono premesse necessarie e fondamento logico-giuridico della decisione; tali accertamenti non possono essere rimessi in discussione in un successivo giudizio tra le stesse parti, anche se il nuovo giudizio ha petitum o finalità differenti.
• Nel sistema del bonus sociale gas, il distributore deve fatturare e liquidare tempestivamente le componenti del bonus, incluse quelle negative, e non può subordinare tali obblighi al previo rimborso delle somme da parte di CSEA. I rapporti interni tra distributore e CSEA restano autonomi rispetto al rapporto tra distributore e venditore e non possono giustificare la sospensione dell'erogazione del beneficio.
• Le difficoltà finanziarie dell'operatore, l'apertura di una procedura di concordato preventivo e l'eventuale blocco dei rimborsi da parte di CSEA non integrano, di per sé, una causa di forza maggiore idonea a escludere la responsabilità per la violazione degli obblighi regolatori di fatturazione e pagamento del bonus sociale gas.
• Nella quantificazione delle sanzioni amministrative ARERA è legittimo considerare la durata delle violazioni, il numero degli utenti coinvolti e l'unitarietà della condotta mediante il cumulo giuridico; la compensazione con CSEA non costituisce circostanza rilevante quando attiene ai rapporti interni dell'operatore e non elimina il pregiudizio arrecato agli utenti finali.
• Il ravvedimento operoso e le circostanze attenuanti non sono configurabili quando la regolarizzazione è tardiva, costituisce mero adempimento degli obblighi regolatori o non elimina integralmente le conseguenze della violazione, come nel caso del mancato pagamento degli interessi sulle somme corrisposte tardivamente.

Come è indicizzato