Sentenza n. 1824/2026 - Torino, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva presentato alla Provincia di Biella, il 1° dicembre 2022, un’istanza per il rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale ai sensi dell’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, comprensivo di VIA e AIA, per la realizzazione di un impianto localizzato prevalentemente nel Comune di Cavaglià e, per le opere di raccordo all’elettrodotto, nel Comune di Alice Castello. La Provincia ha rigettato l’istanza ritenendo non superate undici questioni emerse nella conferenza di servizi e attribuendo prevalenza ai dissensi delle Province interessate, delle ASL, dell’ARPA e di alcuni Comuni, nonostante la prevalenza numerica dei pareri favorevoli. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 179, 182-bis e 199 del d.lgs. n. 152 del 2006, dell’art. 9 della legge regionale piemontese n. 40 del 1998 e l’eccesso di potere per sviamento, difetto dei presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, con riguardo alla valutazione del principio di prossimità e alla mancata considerazione dei flussi di rifiuti dell’area metropolitana di Torino. Il secondo motivo censurava, ai sensi degli artt. 14-bis e 14-ter della l. n. 241 del 1990 e degli artt. 22, 27-bis, 29-sexies e 208 del d.lgs. n. 152 del 2006, nonché delle disposizioni del Piano di coordinamento della Provincia di Vercelli, l’illogicità, l’ingiustizia, la contraddittorietà, il difetto di istruttoria e di motivazione delle ragioni ostative riferite alla conformità urbanistica, alle emissioni di sostanze perfluoroalchiliche, alle emissioni delle vasche di stoccaggio, alla valorizzazione energetica dei rifiuti, alla carbon footprint, alle alternative localizzative e alle compensazioni ambientali. Il terzo motivo deduceva la violazione del contraddittorio procedimentale, perché il verbale del 3 luglio 2024, contenente l’individuazione delle questioni tecniche e ambientali non risolte, sarebbe stato formato dopo la seduta conclusiva della conferenza di servizi e senza preavviso di diniego. Il quarto motivo deduceva l’incompetenza della Provincia di Biella, in violazione degli artt. 27-bis, 196 e 199 del d.lgs. n. 152 del 2006 e dell’art. 117 Cost., sostenendo che la competenza al rilascio del provvedimento autorizzatorio unico spettasse alla Regione Piemonte; in subordine, la ricorrente chiedeva il rinvio alla Corte costituzionale della normativa regionale ove interpretata in senso contrario.

La decisione

Il TAR ha esaminato prioritariamente il quarto motivo, relativo alla competenza, richiamando il criterio secondo cui le questioni di giurisdizione e competenza devono essere trattate in via prioritaria. Ha respinto l’eccezione di acquiescenza formulata dalla Regione: la presentazione dell’istanza alla Provincia non costituiva comportamento chiaro, inequivoco e incompatibile con la successiva contestazione della competenza, anche perché sussisteva un’obiettiva incertezza sul riparto di attribuzioni tra Provincia e Regione. L’amministrazione che si ritenga incompetente deve inoltre trasmettere l’istanza all’autorità ritenuta competente, in applicazione dei principi di buon andamento, trasparenza e leale collaborazione. Nel merito, il motivo è stato accolto. Dall’art. 196, comma 1, lett. d) ed e), e dall’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006 risulta che la competenza per l’approvazione dei progetti di nuovi impianti di gestione dei rifiuti e per l’autorizzazione al loro esercizio spetta alla Regione. L’art. 27-bis attribuisce inoltre all’autorità competente per la VIA la funzione di rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale. Tale provvedimento non è un mero contenitore di titoli autorizzativi, ma costituisce l’esito unitario di un procedimento nel quale l’autorità procedente esercita poteri e assume responsabilità ulteriori rispetto alla sola VIA, anche sulla base della determinazione conclusiva della conferenza di servizi. Le previgenti leggi regionali piemontesi n. 40 del 1998 e n. 44 del 2000, pur avendo delegato alle Province funzioni in materia di VIA, gestione dei rifiuti e rilascio coordinato di autorizzazioni, non potevano fondare la competenza provinciale per il nuovo e speciale procedimento di PAUR introdotto dall’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006. La disciplina statale sopravvenuta prevale sulle disposizioni regionali anteriori, anche alla luce del riparto costituzionale delle funzioni amministrative e della materia ambientale. Il TAR ha escluso altresì che la competenza provinciale potesse essere sanata dall’art. 22 del d.l. n. 104 del 2023, sia perché tale disposizione non richiama l’art. 27-bis, sia perché non era temporalmente applicabile a un procedimento iniziato nel dicembre 2022. Non è stato quindi necessario rimettere la questione alla Corte costituzionale. Per effetto dell’accoglimento del motivo di incompetenza, gli altri motivi sono stati assorbiti. Il diniego provinciale è stato annullato e la Regione Piemonte è stata individuata quale amministrazione competente a pronunciarsi sulla domanda e sul progetto mediante il procedimento unico ex art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006. Le spese sono state compensate in ragione della novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Il soggetto proponente “presenta all'autorità competente un'istanza ai sensi dell'articolo 23, comma 1, allegando la documentazione e gli elaborati progettuali previsti dalle normative di settore per consentire la compiuta istruttoria tecnico-amministrativa finalizzata al rilascio di tutte le autorizzazioni, intese, concessioni, licenze, pareri, concerti, nulla osta e assensi comunque denominati, necessari alla realizzazione e all'esercizio del medesimo progetto”.

  Il provvedimento autorizzatorio unico regionale costituisce un procedimento unitario e innovativo, nel quale l’autorità competente per la VIA esercita anche i poteri decisionali relativi agli ulteriori titoli autorizzativi; per il procedimento in esame l’autorità procedente è la Regione.

• art. 196, comma 1, lett. d) ed e), d.lgs. 152/2006

  Sono di competenza delle Regioni “l'approvazione dei progetti di nuovi impianti per la gestione di rifiuti, anche pericolosi, e l'autorizzazione alle modifiche degli impianti esistenti” nonché “l'autorizzazione all'esercizio delle operazioni di smaltimento e recupero di rifiuti, anche pericolosi”.

  La competenza regionale comprende l’approvazione dei nuovi impianti di gestione dei rifiuti e l’autorizzazione al loro esercizio, salvo le competenze statali previste dalla legge.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  I soggetti che intendono realizzare e gestire nuovi impianti di smaltimento o di recupero di rifiuti devono “presentare apposita domanda alla regione competente per territorio”.

  La domanda per la realizzazione e gestione di nuovi impianti di smaltimento o recupero deve essere presentata alla Regione, che convoca e conduce il procedimento e la conferenza di servizi per il rilascio dell’autorizzazione unica.

• art. 14-ter l. 241/1990

  È richiamato quale elemento qualificante del modello procedimentale del PAUR: la determinazione conclusiva della conferenza di servizi è assunta dall’autorità procedente sulla base delle posizioni prevalenti delle amministrazioni partecipanti e produce gli effetti previsti dall’art. 14-quater.

• art. 22 d.l. 104/2023

  “Le Regioni possono conferire, con legge, le funzioni amministrative di cui agli articoli 194, comma 6, lettera a), 208, 242 e 242-bis del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, agli enti locali di cui all'articolo 114 della Costituzione”.

  La disposizione non comprende la competenza relativa al procedimento autorizzatorio unico regionale ex art. 27-bis e, comunque, non si applica retroattivamente a un procedimento già pendente al momento della sua entrata in vigore.

• art. 117 Cost.

  Il riparto costituzionale delle competenze legislative e la prevalenza della disciplina statale sopravvenuta in materia ambientale impediscono di fondare la competenza provinciale sul solo rinvio a previgenti deleghe regionali.

• art. 118 Cost.

  Il conferimento delle funzioni amministrative agli enti territoriali sub-regionali deve derivare da una specifica previsione legislativa e non può essere desunto implicitamente o mediante interpretazione estensiva di deleghe anteriori.

• art. 6 l.r. Piemonte 40/1998

  La delega alle Province della VIA sui progetti di impianti di trattamento e recupero dei rifiuti non attribuisce, dopo l’introduzione del PAUR statale, la competenza al rilascio del provvedimento autorizzatorio unico regionale.

• artt. 36, comma 2, e 50, comma 1, lett. c), l.r. Piemonte 44/2000

  Le disposizioni regionali sul rilascio coordinato di autorizzazioni e sul decentramento delle funzioni in materia di rifiuti non possono radicare la competenza provinciale per il procedimento speciale disciplinato dall’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio unico regionale disciplinato dall’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, l’autorità competente per la VIA è titolare non soltanto del giudizio di compatibilità ambientale, ma anche della funzione decisionale unitaria relativa agli ulteriori titoli autorizzativi necessari alla realizzazione e all’esercizio del progetto.
• Per i nuovi impianti di smaltimento o recupero dei rifiuti, la competenza al rilascio dell’autorizzazione unica prevista dall’art. 208 del d.lgs. n. 152 del 2006 spetta alla Regione, salvo una specifica e successiva disposizione legislativa di conferimento ad altro ente territoriale.
• Le previgenti deleghe regionali alle Province in materia di VIA o di gestione dei rifiuti non possono essere interpretate estensivamente fino a comprendere la nuova competenza relativa al PAUR introdotto dall’art. 27-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, che richiede una distinta base legislativa.
• La presentazione dell’istanza a un’amministrazione priva di competenza non determina acquiescenza alla futura decisione sfavorevole né preclude la contestazione della competenza, quando il comportamento del privato non sia chiaro, inequivoco e incompatibile con la volontà di impugnare.
• Una disposizione legislativa che consente alle Regioni di conferire agli enti locali specifiche funzioni in materia di rifiuti non può essere estesa al procedimento autorizzatorio unico regionale ex art. 27-bis se tale norma non è espressamente richiamata; inoltre, in assenza di disciplina transitoria, essa non si applica a procedimenti già avviati.
• Quando il provvedimento conclusivo è adottato da un’amministrazione incompetente, l’annullamento dell’atto comporta la riedizione del procedimento davanti all’autorità competente, senza che il giudice debba esaminare gli ulteriori vizi dedotti contro il contenuto del diniego.

Come è indicizzato