Sentenza n. 9690/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato, dapprima con ricorso straordinario poi trasposto dinanzi al TAR, il decreto ministeriale del 6 luglio 2022, recante la certificazione del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici negli anni 2015-2018, il decreto ministeriale del 6 ottobre 2022, recante le linee guida per i provvedimenti regionali di ripiano, l'Accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 e gli atti regionali applicativi. Con motivi aggiunti ha impugnato anche la determinazione della Regione Umbria del 22 agosto 2025 e il relativo allegato, che le attribuivano un importo di ripiano indicato in circa 623.000/625.000 euro. Sono stati dedotti, tra gli altri, l'illegittimità derivata dall'incostituzionalità dell'art. 9-ter del d.l. 78/2015 e la violazione degli artt. 3, 23, 41, 42, 53 e 117 Cost., dell'art. 1 del Primo Protocollo addizionale CEDU, degli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, dell'art. 36 TFUE e della direttiva 2014/24/UE; la retroattività della fissazione dei tetti regionali e la lesione del legittimo affidamento; l'irragionevolezza e sproporzione del meccanismo; la mancata differenziazione dei tetti regionali in rapporto alla composizione pubblico-privata dell'offerta sanitaria; la violazione della disciplina sulle gare e sulla remuneratività dei contratti; l'erronea inclusione di costi relativi a servizi collegati ai dispositivi; l'erroneo calcolo del fatturato al lordo dell'IVA; errori di calcolo, difetto di istruttoria e motivazione, violazione della partecipazione procedimentale e del diritto di difesa; nonché l'illegittimità della compensazione dei crediti regionali. I motivi aggiunti hanno inoltre dedotto la violazione dell'ordinanza cautelare precedente e l'illegittimità derivata degli atti applicativi.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso quanto agli atti ministeriali e all'Accordo della Conferenza permanente, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024. Il meccanismo del payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato, diretto alla razionalizzazione della spesa sanitaria e qualificabile come prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell'art. 23 Cost., ma non come tributo soggetto all'art. 53 Cost. La disciplina non è stata considerata retroattiva in senso illegittimo: già dal 2015 le imprese conoscevano l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano, mentre gli atti del 2019 e del 2022 hanno reso operative modalità già previste dalla legge. La fissazione uniforme dei tetti regionali al 4,4 per cento, pari al tetto nazionale già noto, è stata ritenuta ragionevole per il periodo pregresso. Il payback opera esternamente ai contratti di gara, sul fatturato complessivo delle imprese, senza modificare né la fornitura né il prezzo contrattuale; non è stata inoltre dimostrata una compressione eccessiva dei margini di utile. Il calcolo al lordo dell'IVA è stato ritenuto conforme all'art. 9-ter, comma 8, del d.l. 78/2015; quanto ai servizi accessori, il giudice ha osservato che il fatturato rilevante riguarda i dispositivi medici e che l'eventuale erronea imputazione di servizi alla voce dei dispositivi non è imputabile al Ministero, dovendo le imprese fatturare correttamente le diverse prestazioni. I motivi aggiunti contro gli atti regionali, inclusa la determinazione umbra del 2025, sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Gli atti regionali svolgono infatti una funzione meramente tecnica, ricognitiva e contabile: individuano le aziende, calcolano il fatturato e applicano percentuali predeterminate, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio avente a oggetto un diritto soggettivo patrimoniale e spetta al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riproposizione davanti al giudice ordinario nei termini dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e la disciplina originaria del relativo ripiano.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  Disciplina il tetto di spesa regionale, il rilevamento del superamento, le quote di ripiano a carico delle imprese e la procedura di individuazione delle aziende obbligate.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha precisato che il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter del d.l. 78/2015, attribuendo alle Regioni la definizione degli elenchi delle aziende soggette al ripiano e degli importi dovuti.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo e previsto una definizione agevolata del payback; la relativa disciplina è stata successivamente incisa dalla Corte costituzionale.

• art. 7 d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  Costituisce la base normativa della determinazione regionale del 22 agosto 2025 relativa alla definizione agevolata del payback.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riproposizione davanti al giudice munito di giurisdizione entro i termini indicati dal giudice amministrativo.

• art. 133 c.p.a.

  Il giudizio non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa; il riparto è stato effettuato sulla base della natura della situazione soggettiva e del petitum sostanziale.

• art. 23 Cost.

  Il payback è stato qualificato come prestazione patrimoniale imposta, la cui riserva di legge è rispettata dalla disciplina primaria.

• art. 53 Cost.

  Non trova applicazione, secondo il giudice, perché il payback non è un tributo in senso stretto.

• Corte costituzionale, sentenza n. 140/2024

  Ha ritenuto costituzionalmente legittimo il meccanismo del payback per il periodo 2015-2018, quanto a ragionevolezza, proporzionalità, riserva di legge, irretroattività e tutela dell'affidamento.

• Corte costituzionale, sentenza n. 139/2024

  Ha esteso a tutte le aziende fornitrici la riduzione al 48 per cento prevista per il payback e ha caducato le procedure e i termini incompatibili con tale estensione.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 costituisce una prestazione patrimoniale imposta ai sensi dell'art. 23 Cost., ma non un tributo in senso stretto; pertanto non è soggetto ai principi propri della capacità contributiva di cui all'art. 53 Cost., purché la legge individui soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri essenziali di determinazione.
• La fissazione successiva dei tetti regionali e l'attuazione nel 2022 del payback non violano di per sé il principio di irretroattività né il legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano, le percentuali e il criterio di partecipazione delle imprese risultavano già conoscibili dalla disciplina vigente al momento delle gare e dei contratti.
• Il payback opera ab externo rispetto alle procedure di gara e ai contratti di fornitura: incide sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica né il prezzo contrattuale, né l'entità della fornitura, né l'esito della gara; la sua legittimità non è esclusa dalla successiva incidenza sull'utile, salvo concreta dimostrazione di una compressione sproporzionata.
• Gli atti regionali che, in applicazione di presupposti e percentuali già determinati dallo Stato, si limitano a verificare dati contabili, individuare le aziende e calcolare matematicamente gli importi di ripiano non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma attività tecnica vincolata incidente su un diritto soggettivo patrimoniale; le relative controversie spettano al giudice ordinario.
• Nel calcolo del superamento del tetto di spesa per dispositivi medici il fatturato rilevante è computato al lordo dell'IVA quando la normativa applicabile lo prevede espressamente; l'eventuale inclusione di servizi accessori presuppone una corretta distinzione contabile e di fatturazione tra fornitura del dispositivo e prestazione del servizio.

Come è indicizzato