Sentenza n. 56/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha contestato, in parte qua, il decreto regionale che ha determinato gli aggregati provinciali per le Comunità Terapeutiche Assistite e ha mantenuto invariate le tariffe delle rette per il triennio 2021-2023, nonché lo schema di contratto pubblicato insieme al decreto. In primo luogo, ha dedotto la nullità dello schema contrattuale perché non specificamente approvato o menzionato nel decreto assessoriale. In secondo luogo, ha lamentato la violazione della normativa regionale per omesso confronto preventivo con le organizzazioni di categoria. In terzo luogo, ha sostenuto l’illegittimità del mantenimento delle tariffe, ritenendo che l’aumento dei costi di produzione imponesse un adeguamento e che la motivazione fondata sulla compatibilità con il Programma operativo 2019-2021 non potesse giustificare il blocco tariffario anche per gli anni 2022 e 2023. In quarto luogo, ha dedotto l’illegittimità derivata del Programma operativo e degli aggregati di spesa, prospettando anche la violazione dei livelli essenziali di assistenza e degli artt. 32 e 117 Cost. Infine, ha censurato l’art. 12 dello schema di contratto, recante la clausola di salvaguardia, nella parte in cui imponeva l’accettazione dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa e delle tariffe e la rinuncia alle azioni o impugnazioni già proposte o proponibili contro tali atti.

La decisione

Il TAR ha respinto i motivi relativi all’omesso confronto con le organizzazioni di categoria, alla pretesa necessità di adeguamento delle tariffe e all’illegittimità del Programma operativo e degli aggregati provinciali. Ha rilevato, richiamando le precedenti decisioni del TAR e del CGARS, che la ricorrente non aveva chiarito quali organizzazioni fossero state pretermesse né quale apporto concreto sarebbe stato omesso; inoltre, la determinazione degli aggregati si fondava sui costi effettivamente sostenuti, sui dati di occupazione dei posti letto, sulle esigenze di contrattualizzazione e sulle risorse programmate. Le scelte in materia di tetti di spesa e ripartizione del budget rientrano in un’ampia discrezionalità programmatoria e sono sindacabili solo per manifesta illogicità, dovendo rispettare i vincoli di bilancio e la continuità del servizio sanitario. La struttura non aveva dimostrato, mediante bilanci o altri elementi, che le tariffe consentissero l’erogazione delle prestazioni soltanto in perdita, né aveva quantificato l’aumento richiesto o dimostrato la sua compatibilità con il tetto complessivo di spesa. È stato inoltre ritenuto legittimo l’inserimento dello schema contrattuale nella Gazzetta Ufficiale quale allegato del decreto, elemento idoneo a imputarlo all’Assessorato. Quanto alla clausola di salvaguardia, il TAR ha preso atto che il CGARS, con sentenza n. 650/2025, aveva già annullato erga omnes l’art. 12 dello schema di contratto. Pertanto, la ricorrente non conservava un interesse attuale alla decisione su tale censura, essendo la clausola ormai tamquam non esset. Il ricorso è stato quindi in parte respinto e in parte dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Le spese sono state integralmente compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies d.lgs. 502/1992

  La disciplina dei rapporti con le strutture sanitarie accreditate consente la predisposizione di schemi contrattuali nell’ambito della programmazione sanitaria e finanziaria regionale.

• art. 8-sexies, commi 5 e 6, d.lgs. 502/1992

  rispetto del principio del perseguimento dell’efficienza e dei vincoli di bilancio derivanti dalle risorse programmate a livello nazionale e regionale

  L’aggiornamento delle tariffe non è dovuto quando i vincoli di bilancio e le risorse programmate non lo consentano.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La disposizione è richiamata nella giurisprudenza recepita dal TAR quale ulteriore ragione per escludere l’annullabilità quando il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 25 l.r. Sicilia 5/2009

  La disposizione non imponeva, secondo il giudice, l’esito partecipativo invocato dalla struttura ricorrente e non risultava comunque applicabile alla determinazione degli aggregati oggetto di causa nei termini prospettati.

• art. 2 l.r. Sicilia 10/2000

  È stato invocato dalla ricorrente per sostenere la necessità di una specifica approvazione assessoriale dello schema contrattuale; la censura è stata respinta poiché l’inserimento dello schema nella Gazzetta Ufficiale come allegato del decreto ne rendeva imputabile l’adozione all’Assessorato.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica degli operatori convenzionati non attribuisce un diritto a un determinato margine di utile se la pretesa non è compatibile con la sostenibilità complessiva della spesa sanitaria.

• art. 32 Cost.

  La tutela della salute e la continuità del servizio sanitario costituiscono interessi costituzionali da contemperare con le pretese economiche degli operatori accreditati.

• art. 81 Cost.

  Il principio di equilibrio di bilancio giustifica la fissazione di tetti di spesa sanitari vincolanti e limita l’accoglimento di pretese economiche incompatibili con le risorse disponibili.

• art. 97 Cost.

  Il buon andamento impone una programmazione finanziaria sostenibile, evitando l’assunzione di spese tali da compromettere la continuità futura del servizio sanitario.

• art. 24 Cost.

  Tutti possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi legittimi

  È richiamato nella motivazione del CGARS, recepita dal provvedimento, per qualificare come illegittima una rinuncia preventiva e generalizzata alla tutela giurisdizionale.

• art. 113 Cost.

  Contro gli atti della pubblica amministrazione è sempre ammessa la tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi

  È richiamato per escludere la validità di una clausola che imponga agli operatori la rinuncia alle impugnazioni presenti o future degli atti amministrativi relativi a tariffe e tetti di spesa.

• art. 1341, comma 2, c.c.

  Il CGARS ha ritenuto non sufficiente la specifica sottoscrizione della clausola, poiché la rinuncia alla tutela giurisdizionale incide su un elemento essenziale del rapporto di convenzionamento.

• art. 1342, comma 2, c.c.

  È stato richiamato in relazione alla natura standardizzata dello schema contrattuale, senza ritenere che la disciplina civilistica potesse legittimare la clausola di rinuncia.

• art. 1462 c.c.

  La clausola con cui si stabilisce che una delle parti non può opporre eccezioni al fine di evitare o ritardare la prestazione dovuta, non ha effetto per le eccezioni di nullità, di annullabilità e di rescissione del contratto

  La clausola di salvaguardia è stata ritenuta nulla anche perché precludeva indirettamente la possibilità di far valere la nullità del contratto derivante dall’eventuale annullamento degli atti amministrativi presupposti.

• art. 1419 c.c.

  È stato richiamato per sostenere che la nullità della parte relativa alla determinazione del prezzo potrebbe incidere sull’intero contratto di convenzionamento.

• art. 11, comma 4-bis, l. 241/1990

  Il CGARS ha ritenuto che il contenuto dell’accordo di convenzionamento debba garantire imparzialità e buon andamento, requisiti incompatibili con l’imposizione della rinuncia ai contenziosi.

• art. 81 c.p.c.

  Applicabile al processo amministrativo tramite l’art. 39 c.p.a., esclude la sostituzione processuale salvo i casi previsti dalla legge; una società convenzionata non può far valere il diritto partecipativo proprio delle organizzazioni di categoria.

• art. 39 c.p.a.

  Prevede il rinvio esterno alle disposizioni del codice di procedura civile, fondando il richiamo all’art. 81 c.p.c.

Massime di principio

• La determinazione regionale dei tetti di spesa e degli aggregati per le strutture sanitarie accreditate costituisce esercizio di potestà programmatoria autoritativa e vincolante, funzionale all’equilibrio finanziario e alla continuità del servizio sanitario; il tetto complessivo di spesa rappresenta un limite invalicabile per l’amministrazione e per gli operatori privati accreditati.
• L’operatore sanitario convenzionato che contesti l’insufficienza del budget deve dimostrare, con dati economici concreti, che le risorse assegnate non consentono neppure un margine minimo di utile e quindi rendono impossibile l’erogazione delle prestazioni senza operare in perdita. La mera allegazione dell’aumento dei costi o dell’aspirazione a un utile maggiore non è sufficiente.
• La pretesa di ottenere un incremento delle risorse o delle tariffe, quando sia finalizzata a conseguire un utile maggiore rispetto a quello ricavabile dal budget assegnato, è meritevole di tutela solo se l’operatore dimostra la compatibilità della richiesta con il tetto complessivo di spesa, indicando anche, ove necessario, le risorse o i settori dai quali attingere per finanziare l’incremento.
• Le società convenzionate non sono legittimate a dedurre in giudizio, in nome proprio, la violazione del diritto alla partecipazione procedimentale spettante alle organizzazioni di categoria che si assumano pretermesse; una simile deduzione integrerebbe una sostituzione processuale non consentita.
• L’inserimento di uno schema contrattuale nella Gazzetta Ufficiale come allegato di un decreto assessoriale costituisce elemento materiale idoneo a imputare lo schema all’amministrazione, anche quando il decreto non lo approvi o menzioni espressamente in altra parte.
• Una clausola inserita nello schema di convenzionamento sanitario che imponga la rinuncia alle azioni o impugnazioni già proposte o future contro gli atti amministrativi di determinazione delle tariffe e dei tetti di spesa non può sottrarre tali atti al controllo giurisdizionale; nel giudizio in esame, tuttavia, la censura è stata dichiarata improcedibile perché la clausola era già stata annullata erga omnes dal giudice d’appello.

Come è indicizzato