Corte di giustizia, Sentenza C-585/16

Rinvio pregiudiziale sulla domanda di asilo di una persona registrata presso l'UNRWA

La pronuncia riguarda una domanda di pronuncia pregiudiziale proposta dall'Administrativen sad Sofia-grad nell'ambito del ricorso di Serin Alheto contro il rigetto della sua domanda di protezione internazionale da parte dell'autorità bulgara competente. La Corte affronta in particolare il regime speciale applicabile ai rifugiati palestinesi registrati presso l'UNRWA e la portata del controllo giurisdizionale previsto dalla direttiva 2013/32.

Contesto fattuale e procedimento principale

La ricorrente è una palestinese nata a Gaza, titolare di passaporto dell'Autorità palestinese e registrata presso l'UNRWA. Dopo aver lasciato la Striscia di Gaza, è passata per l'Egitto e la Giordania prima di entrare in Bulgaria con visto turistico e presentare domanda di protezione internazionale. A sostegno della domanda ha dedotto il rischio di persecuzioni, torture e danni gravi in caso di rientro a Gaza, anche per la sua attività sociale a favore dei diritti delle donne e per la situazione di conflitto armato nella Striscia.

L'autorità bulgara ha respinto la domanda ritenendo non plausibili le dichiarazioni della ricorrente e ha esaminato la domanda alla luce delle disposizioni interne corrispondenti ai requisiti sostanziali di persecuzione e danno grave, senza applicare correttamente la clausola speciale relativa ai soggetti assistiti dall'UNRWA. Il giudice del rinvio dubita della corretta trasposizione del diritto dell'Unione e interroga la Corte anche sui poteri del giudice di primo grado in sede di ricorso.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• la Convenzione di Ginevra del 1951, in particolare l'articolo 1, sezione D;
• la direttiva 2011/95/UE, soprattutto gli articoli 2, 4, 5, 7, 12, 15, 17 e 21;
• la direttiva 2013/32/UE, in particolare gli articoli 2, 4, 10, 12, 13, 33, 34, 35, 38 e 46;
• l'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea e, a livello di contesto, gli articoli 18 e 19 della Carta;
• l'articolo 78, paragrafo 2, TFUE.

Prima questione: trattamento della domanda di una persona registrata presso l'UNRWA

La Corte afferma che una domanda di protezione internazionale presentata da una persona registrata presso l'UNRWA deve essere esaminata anzitutto alla luce dell'articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2011/95, in combinato disposto con l'articolo 10, paragrafo 2, della direttiva 2013/32. Ciò significa che l'autorità deve verificare se la persona benefici ancora di una protezione o assistenza effettiva da parte dell'UNRWA, salvo che la domanda sia stata preliminarmente respinta per un motivo di inammissibilità o per una causa di esclusione diversa da quella prevista dalla stessa disposizione.

La Corte richiama la propria giurisprudenza secondo cui la disposizione dell'articolo 12, paragrafo 1, lettera a), contiene sia una causa di esclusione dallo status di rifugiato sia una causa di cessazione dell'esclusione: se l'assistenza dell'UNRWA cessa senza che la situazione sia stata definitivamente regolata, l'interessato è ipso facto ammesso ai benefici della direttiva. La norma è qualificata come lex specialis per i rifugiati palestinesi registrati presso l'UNRWA.

Seconda questione: trasposizione nazionale ed effetto diretto

La Corte interpreta l'articolo 12, paragrafo 1, lettera a), secondo periodo, della direttiva 2004/83 e della direttiva 2011/95 nel senso che tali disposizioni ostano a una normativa nazionale che non prevede o recepisce in modo scorretto la clausola di cessazione dell'esclusione. Nel caso di specie, la normativa bulgara non recepiva correttamente il passaggio decisivo relativo alla cessazione dell'assistenza/protezione, e ciò non è compatibile con il diritto UE.

La Corte riconosce inoltre l'effetto diretto della disposizione: il suo contenuto è incondizionato e sufficientemente preciso, per cui il giudice nazionale può applicarla anche se il richiedente non l'ha espressamente invocata. Il giudice deve quindi poterla prendere in considerazione d'ufficio quando il caso rientra nel suo ambito di applicazione.

Terza questione: poteri del giudice nel ricorso avverso il rigetto della domanda

La Corte precisa che l'articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32, interpretato alla luce dell'articolo 47 della Carta, impone al giudice di primo grado di esaminare tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti, compresi quelli che l'autorità accertante ha tenuto o avrebbe potuto tenere in conto e quelli sopravvenuti dopo la decisione impugnata.

Pertanto, il giudice deve poter considerare l'applicabilità dell'articolo 12, paragrafo 1, lettera a), della direttiva 2011/95 anche se l'autorità amministrativa non l'ha esaminata. L'esame "ex nunc" significa che il giudice valuta la situazione aggiornata al momento in cui si pronuncia, senza limitarsi al quadro esistente al momento del rigetto amministrativo.

Quarta questione: esame dei motivi di inammissibilità e audizione del richiedente

La Corte afferma che l'esame completo ed ex nunc può riguardare anche i motivi di inammissibilità previsti dall'articolo 33, paragrafo 2, della direttiva 2013/32, se il diritto nazionale lo consente. Ciò include, in particolare, l'ipotesi del paese di primo asilo e, ove applicabile, del paese terzo sicuro.

Se il giudice intende esaminare un motivo di inammissibilità che non è stato esaminato dall'autorità accertante, deve in linea di principio procedere all'audizione del richiedente, per consentirgli di esporre personalmente, in una lingua che conosce, il proprio punto di vista. La Corte distingue così il colloquio personale dinanzi all'autorità accertante, previsto dall'articolo 34, dall'audizione nel procedimento giurisdizionale, che deriva dall'articolo 47 della Carta.

Quinta questione: nozione di paese di primo asilo e protezione in un paese terzo della zona UNRWA

La Corte interpreta l'articolo 35, primo comma, lettera b), della direttiva 2013/32 nel senso che una persona registrata presso l'UNRWA può essere considerata sufficientemente protetta in un paese terzo appartenente alla zona operativa dell'Agenzia, anche se diverso dal territorio in cui risiede abitualmente, ma solo a condizioni rigorose.

In particolare, occorre che il paese terzo:

• si impegni a riammettere l'interessato dopo il suo allontanamento verso l'Unione;
• riconosca la protezione o assistenza UNRWA e rispetti il principio di non-refoulement;
• consenta all'interessato di soggiornarvi in sicurezza, in condizioni di vita dignitose e finché i rischi nella zona di residenza abituale rendono necessario il suo allontanamento.

La Corte precisa che, trattandosi di un rifugiato palestinese registrato presso l'UNRWA, non si può applicare la lettera a) dell'articolo 35, perché il soggetto non ha un status di rifugiato specificamente collegato a quello Stato terzo; la valutazione deve quindi avvenire, se del caso, alla luce della lettera b).

Sesta questione: esito del ricorso e nuova decisione dopo annullamento

La Corte chiarisce che l'articolo 46, paragrafo 3, della direttiva 2013/32 non stabilisce una regola uniforme sulla competenza a emanare una nuova decisione dopo l'annullamento della decisione iniziale. Gli Stati membri restano liberi di prevedere il rinvio del fascicolo all'autorità amministrativa o quasi giurisdizionale competente.

Tuttavia, il principio di effetto utile e il diritto a un ricorso effettivo impongono che, se il fascicolo viene rinviato a tale autorità, una nuova decisione sia adottata entro un termine breve e sia conforme alla valutazione contenuta nella sentenza di annullamento. Il giudice non è dunque obbligato a decidere egli stesso nel merito, ma il sistema nazionale deve evitare ritardi incompatibili con la tutela effettiva.

Dispositivo

La Corte risponde alle sei questioni pregiudiziali confermando, in sintesi:

• la necessità di applicare in via prioritaria il regime speciale dell'articolo 12, paragrafo 1, lettera a), per i soggetti registrati presso l'UNRWA;
• l'effetto diretto della clausola di cessazione dell'esclusione;
• l'obbligo del giudice di svolgere un esame completo ed ex nunc, anche su inammissibilità e nuovi elementi;
• la possibilità di qualificare come paese di primo asilo un paese terzo della zona UNRWA solo in presenza delle condizioni indicate;
• l'assenza di una norma UE che imponga al giudice di sostituirsi sempre all'autorità amministrativa dopo l'annullamento, fermo l'obbligo di una nuova decisione rapida e conforme.