Sentenza n. 15770/2026 - Roma, Sezione 3T

Esito

La controversia

La società, che aveva richiesto la prenotazione di un credito d’imposta di € 298.041,16 per investimenti ammissibili dichiarati pari a € 644.591,46, impugnava il diniego del 27 febbraio 2026. Deduceva: 1) violazione dell’obbligo di motivazione, dell’art. 38 del d.l. n. 19/2024 e del d.m. 24 luglio 2024, sostenendo che il generico richiamo ai requisiti normativi non consentisse di conoscere le ragioni dell’esclusione; 2) violazione della disciplina procedimentale ed eccesso di potere, anche per disparità di trattamento, poiché il diniego sarebbe stato adottato oltre il termine di cinque giorni decorrente dall’integrazione. Con il primo ricorso per motivi aggiunti contestava le cause di esclusione e affermava di avere correttamente assolto le richieste istruttorie. Dopo l’adozione, l’11 giugno 2026, di un nuovo provvedimento che confermava il diniego e rilevava anche l’incompletezza dell’algoritmo di calcolo del risparmio energetico nella certificazione ex ante, la società deduceva: 3) violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, assumendo che il nuovo atto fosse una convalida priva dei relativi presupposti; 4) insufficienza della motivazione e difetto di istruttoria circa i documenti carenti; 5) violazione dell’art. 112, comma 1, c.p.a. e sviamento, sostenendo che il nuovo atto fosse diretto a paralizzare l’appello cautelare pendente dinanzi al Consiglio di Stato. Il GSE aveva richiesto entro il 3 dicembre 2025 la correzione della discordanza tra il codice di verifica della DSAN presente sul portale e quello riportato nel documento, nonché il documento d’identità del perito. La società aveva nuovamente indicato un codice diverso e caricato documentazione nella sezione “altro”.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente affermato la propria giurisdizione: il credito d’imposta Transizione 5.0 costituisce, per struttura e funzione, un finanziamento pubblico per progetti innovativi con risparmio energetico; nella fase di prenotazione il GSE svolge verifiche tecniche sul contenuto delle certificazioni e sui presupposti del beneficio, mentre l’Agenzia delle entrate interviene nella fase della sua effettiva fruizione. L’aspirante beneficiario è quindi titolare di un interesse legittimo tutelabile davanti al giudice amministrativo. Nel merito, sono stati respinti il ricorso introduttivo e tutti i motivi aggiunti. I motivi relativi a motivazione, istruttoria, cause di esclusione e disparità di trattamento sono infondati: la richiesta d’integrazione indicava puntualmente le irregolarità e le conseguenze del mancato o incompleto riscontro; la società non le ha sanate nei termini e nelle modalità richieste, persistendo nell’errore sul codice DSAN e caricando i documenti nella sezione non pertinente. In una procedura a sportello opera il principio di autoresponsabilità e grava sull’istante l’onere di presentare dati e documenti completi; il mancato perfezionamento delle integrazioni comporta, secondo la disciplina applicabile, il mancato perfezionamento della procedura. È stata respinta anche la censura sul termine di cinque giorni: esso opera soltanto quando le integrazioni trasmesse siano idonee a superare le carenze riscontrate, condizione non verificatasi. I motivi diretti contro il provvedimento dell’11 giugno 2026 e fondati sull’art. 21-nonies sono infondati: il GSE non ha convalidato il precedente diniego, ma ha svolto una nuova valutazione e aggiunto un’autonoma ragione sostanziale di esclusione, relativa all’incompletezza dell’algoritmo nella certificazione ex ante. Tale carenza, riguardando elementi della certificazione energetica, non era sanabile secondo la normativa di settore. È stata respinta la censura di motivazione insufficiente: la certificazione doveva riportare la formula implementata, le variabili operative e i valori necessari a determinare i risparmi assoluti e percentuali, elementi risultati mancanti. Infine, lo sviamento è stato escluso: il nuovo provvedimento è stato ricondotto al legittimo esercizio del potere di controllo e verifica, anche in seguito alla sollecitazione contenuta nell’ordinanza cautelare. Ricorso e motivi aggiunti respinti; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 38 d.l. 19/2024

  Il comma 16 dell’articolo 38 stabilisce che “Sulla base della documentazione tecnica prevista dal presente articolo nonché della eventuale ulteriore documentazione fornita dalle imprese, ivi inclusa quella necessaria alla verifica della prevista riduzione dei consumi energetici, il GSE effettua i controlli finalizzati alla verifica dei requisiti tecnici e dei presupposti previsti dal presente articolo per la fruizione del beneficio. Nel caso in cui nell’ambito dei controlli e dell’attività di vigilanza di cui al comma 11-ter sia rilevata la mancanza dei presupposti per la fruizione del beneficio, il GSE adotta i provvedimenti di annullamento della prenotazione del credito d’imposta, dandone comunicazione all’Agenzia delle Entrate, nel caso in cui sia già avvenuta la trasmissione dell’elenco delle imprese beneficiarie ai sensi del comma 10, per i conseguenti atti di decadenza del diritto all’utilizzo del credito d’imposta ovvero del recupero del relativo importo, maggiorato di interessi e sanzioni”.

  La disposizione attribuisce al GSE il controllo dei requisiti tecnici e dei presupposti del beneficio, compresa la verifica sostanziale della documentazione e delle certificazioni sul risparmio energetico; tale funzione, distinta dalla successiva fruizione del credito, implica un potere tecnico-amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a.

  Nel caso di specie, il carattere sostanziale di finanziamento pubblico rivestito dal beneficio, l’inerenza del beneficio alla materia energetica (di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), del c.p.a.), la perimetrazione del potere del GSE rispetto alle attribuzioni dell’Agenzia delle entrate e la presenza di profili di discrezionalità tecnica nel riconoscimento del beneficio fanno sì che “l’aspirante è titolare di un interesse legittimo, che conserva identica natura durante tutta la fase procedimentale che precede il provvedimento di attribuzione del beneficio ed è tutelabile davanti al giudice amministrativo” (Cass. civ., S.U., n. 19425/2021).

  La controversia relativa alla prenotazione del credito rientra nella giurisdizione amministrativa quando il beneficio è un finanziamento pubblico connesso alla materia energetica e il GSE esercita poteri di verifica tecnica e valutazione dei presupposti.

• art. 12, comma 9, d.m. 24 luglio 2024

  L’art. 12, comma 9 del d.m. Transizione 5.0 (“Il mancato invio da parte delle imprese delle comunicazioni e dei relativi allegati ovvero delle integrazioni documentali nei termini e nelle modalità previste dai commi da 2 a 8 del presente articolo comporta il mancato perfezionamento della procedura per la fruizione del credito d’imposta”), in uno con l’art. 1, comma 1 del d.l. n. 175/2025 (“Il mancato adempimento da parte delle imprese alle richieste di integrazione o di sanatoria nei termini previsti dal secondo periodo comporta il mancato perfezionamento della procedura per la fruizione del credito d'imposta. Non può in ogni caso essere sanata la carenza di elementi afferenti alla certificazione della riduzione dei consumi energetici prevista dall'articolo 15, comma 1, lettera a), del decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy”) prevedono espressamente che il mancato invio delle integrazioni richieste nei termini ivi previsti comporti il mancato perfezionamento della procedura.

  Il mancato invio delle integrazioni richieste, o il loro invio in modo non conforme alle modalità procedimentali, determina il mancato perfezionamento della procedura per il credito d’imposta.

• art. 1, comma 1, d.l. 175/2025, convertito dalla l. 4/2026

  L’art. 12, comma 9 del d.m. Transizione 5.0 (“Il mancato invio da parte delle imprese delle comunicazioni e dei relativi allegati ovvero delle integrazioni documentali nei termini e nelle modalità previste dai commi da 2 a 8 del presente articolo comporta il mancato perfezionamento della procedura per la fruizione del credito d’imposta”), in uno con l’art. 1, comma 1 del d.l. n. 175/2025 (“Il mancato adempimento da parte delle imprese alle richieste di integrazione o di sanatoria nei termini previsti dal secondo periodo comporta il mancato perfezionamento della procedura per la fruizione del credito d'imposta. Non può in ogni caso essere sanata la carenza di elementi afferenti alla certificazione della riduzione dei consumi energetici prevista dall'articolo 15, comma 1, lettera a), del decreto del Ministro delle imprese e del made in Italy”) prevedono espressamente che il mancato invio delle integrazioni richieste nei termini ivi previsti comporti il mancato perfezionamento della procedura.

  La disposizione comporta il mancato perfezionamento della procedura in caso di mancato o non conforme adempimento alle richieste d’integrazione e stabilisce che non è sanabile la carenza di elementi della certificazione della riduzione dei consumi energetici.

• art. 12, comma 2, d.m. 24 luglio 2024

  Non coglie, infine, nel segno l’eccezione di illegittimità per il mancato rispetto del termine di 5 giorni entro il quale l’amministrazione avrebbe dovuto riscontrare la domanda in caso di richiesta di integrazioni (art. 12, comma 2, del d.m. 24 luglio 2024). Dal punto di vista letterale risulta evidente che il termine in questione opera solo ed esclusivamente nel caso in cui “la documentazione trasmessa nei predetti termini risulti idonea a superare le carenze riscontrate”.

  Il termine di cinque giorni per il riscontro amministrativo si applica soltanto se la documentazione integrativa trasmessa nei termini è idonea a superare le carenze rilevate.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  Le regole della collaborazione e della buona fede nei rapporti tra il richiedente e la pubblica amministrazione sono state codificate nell’art. 1, comma 2-bis, della L. 241/1190 a seguito della recente novella normativa operata dal D.L. 76/2020 in sede di conversione da parte della L. 120/2020.

  Nel procedimento amministrativo richiedente e amministrazione sono tenuti a collaborazione e buona fede; l’istante non può trarre vantaggio processuale dall’incompletezza istruttoria che ha causato con il proprio riscontro inadeguato.

• art. 21-nonies, comma 2, l. 241/1990

  In tema di convalida l’art. 21-nonies della l. 241 del 1990 prevede: “È fatta salva la possibilità di convalida del provvedimento annullabile, sussistendone le ragioni di interesse pubblico ed entro un termine ragionevole”.

  La convalida di un provvedimento annullabile richiede ragioni di interesse pubblico e deve intervenire entro un termine ragionevole; nel caso deciso, tuttavia, il nuovo atto non era una convalida, ma una nuova determinazione fondata anche su un’autonoma causa sostanziale di esclusione.

• art. 15, comma 1, lett. a), d.m. 24 luglio 2024

  Nella c.d. “certificazione ex ante”, di cui all’Allegato VIII della Circolare operativa, la parte richiedente avrebbe dovuto presentare una comunicazione preventiva contenente le informazioni relative al soggetto beneficiario e al progetto di innovazione, corredata di tutti gli elementi tecnici idonei a comprovare il risparmio energetico conseguito, dove, con specifico riferimento all’algoritmo di calcolo, è richiesto espressamente di “riportare la formula implementata per il calcolo dei risparmi energetici esplicitando le variabili operative considerate per la determinazione degli indicatori di prestazione energetica”.

  La certificazione ex ante deve specificare la formula di calcolo dei risparmi energetici e le variabili operative considerate, così da rendere verificabile la determinazione degli indicatori e del risparmio dichiarato.

• art. 3 l. 241/1990

  In sintesi, la società: i) al momento della presentazione della richiesta di prenotazione, avrebbe dovuto indicare il codice di verifica “e9f9db77” che il sistema ha generato automaticamente al momento della richiesta, in luogo di quello “d109eb15”; ii) non depositava il documento di identità del perito.

  Il giudice ha respinto la censura di difetto di motivazione perché la richiesta d’integrazione aveva identificato puntualmente le irregolarità documentali, e il successivo riscontro non le aveva sanate; la motivazione del diniego risultava quindi riferibile alle carenze riscontrate.

Massime di principio

• La giurisdizione amministrativa sussiste sulle controversie relative alla prenotazione di un credito d’imposta quando il beneficio presenta natura sostanziale di finanziamento pubblico e l’amministrazione esercita valutazioni tecnico-discrezionali sui requisiti e sulla documentazione, nella fase anteriore all’effettiva fruizione fiscale del credito.
• Nelle procedure a sportello per l’accesso a benefici pubblici, l’istante è tenuto, secondo il principio di autoresponsabilità, a presentare dati e documenti chiari, completi e conformi alle modalità prescritte; il riscontro incompleto o non conforme a una richiesta d’integrazione può legittimare il mancato perfezionamento della procedura e non può essere invocato dall’istante come difetto d’istruttoria imputabile all’amministrazione.
• Il termine previsto per il riscontro amministrativo dopo la presentazione di integrazioni opera soltanto quando la documentazione trasmessa sia idonea a superare le carenze rilevate.
• Un nuovo provvedimento adottato durante il giudizio non integra necessariamente una convalida: se l’amministrazione compie una nuova valutazione e aggiunge un’autonoma ragione di esclusione, l’atto va valutato per il suo contenuto e non come convalida del precedente diniego.
• Quando la normativa di settore esclude la sanabilità delle carenze relative a elementi essenziali della certificazione energetica, l’assenza di tali elementi nella certificazione ex ante può fondare il diniego del beneficio; la certificazione deve rendere verificabile il calcolo dei risparmi attraverso la formula, le variabili operative e i valori utilizzati.

Come è indicizzato