Cassazione Civile, Ordinanza n. 27656/2022 del 21/09/2022

Esito

La controversia

La controversia riguarda la pretesa di un medico di medicina generale convenzionato di ottenere il pagamento integrale dei corrispettivi previsti dall'Accordo Integrativo Regionale Abruzzo per alcune voci economiche (Nuclei di cure primarie in rete, assistenza domiciliare integrata, zone disagiate), importi che l'ASL aveva unilateralmente ridotto per esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di rispetto dei tetti fissati nell'ambito del piano di rientro. La Corte d'appello aveva confermato il decreto ingiuntivo e rigettato l'opposizione dell'ASL. Con il ricorso per cassazione l'ASL ha dedotto, in sintesi: violazione delle norme statali e regionali sul contenimento della spesa sanitaria e sul piano di rientro; natura autoritativa e inderogabile degli atti regionali e aziendali; necessità di ritenere consentita la riduzione unilaterale dei compensi; qualificazione delle voci in questione come incentivi facoltativi, non rientranti nei LEA; rilevanza del comportamento concludente del medico; nullità delle clausole decentrate incompatibili con la programmazione economica; impossibilità di disapplicare gli atti amministrativi adottati per realizzare i risparmi di spesa.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato, richiamando un consolidato orientamento già espresso in precedenti conformi. Ha affermato che, nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale, gli aspetti economici sono regolati dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi i rapporti individuali; le esigenze di rientro dal disavanzo e di contenimento della spesa non attribuiscono alla singola ASL il potere di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti, ma devono essere perseguite attraverso gli strumenti e le procedure della contrattazione collettiva nei rispettivi livelli di competenza. Ha inoltre escluso che l'atto di riduzione del compenso abbia natura autoritativa e che possa trovare giustificazione nel comportamento concludente delle parti o nella disciplina dell'art. 40 d.lgs. 165/2001, richiamando la distinzione tra invalidità genetica delle clausole contrattuali e interventi unilaterali eccezionali previsti per la contrattazione integrativa. Il ricorso è stato pertanto rigettato, con condanna dell'ASL alle spese e all'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  Richiamata dall'ASL per sostenere gli obblighi di contenimento della spesa sanitaria; la Corte osserva che tali disposizioni non eliminano il ruolo della contrattazione collettiva nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale.

• Intesa Stato-Regioni 23 marzo 2005, art. 6

  Invocata dalla ricorrente nel quadro del contenimento della spesa; non ritenuta idonea a legittimare una riduzione unilaterale dei compensi convenzionali.

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  Richiamata a sostegno dei vincoli di finanza pubblica; non considerata base per modificare unilateralmente il compenso pattuito in sede collettiva.

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  Inserita nel quadro normativo del piano di rientro; la Corte la considera compatibile con il persistente ruolo della contrattazione collettiva.

• art. 12 preleggi

  Richiamato dalla ricorrente; non è accolto l'assunto secondo cui imponga una lettura tale da consentire la riduzione unilaterale dei compensi.

• artt. 1339, 1418, 1419 e 1374 c.c.

  Invocati per sostenere l'eterointegrazione/nullità di clausole non compatibili e la ricostruzione del rapporto; la Corte ribadisce che la disciplina economica del rapporto convenzionale resta affidata agli accordi collettivi.

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  La Corte lo richiama come norma che garantisce l'uniformità del rapporto convenzionale sull'intero territorio nazionale e la conformità agli accordi collettivi.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  Norma base del sistema convenzionale; la Corte esclude che le regole sul rientro dal disavanzo ne deroghino il modello fondato sulla contrattazione collettiva.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 quater

  Richiamato per distinguere il diverso regime delle strutture accreditate rispetto ai medici convenzionati.

• D.Lgs. n. 502 del 1992, art. 8 sexies

  Usato, insieme alle altre norme sul sistema dell'accreditamento, per marcare la diversità rispetto al rapporto convenzionale di medicina generale.

• L. n. 421 del 1992, art. 1

  Richiamata in relazione all'Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale.

• D.Lgs. n. 517 del 1993

  Citato insieme alla disciplina del rapporto convenzionale dei medici di medicina generale.

• Accordo collettivo nazionale 23 marzo 2005, art. 54

  Richiamato per sostenere la natura dei compensi relativi ai nuclei di cure primarie; la Corte conferma che i compensi restano dovuti nei limiti degli accordi collettivi applicabili.

• Accordo Integrativo Regionale Abruzzo, art. 5

  Fonte del compenso oggetto di riduzione; la Corte ne tutela la vincolatività fino a modifica tramite le procedure collettive competenti.

• L. n. 289 del 2002, art. 52

  Richiama l'art. 40 d.lgs. 165/2001; non è ritenuto idoneo a fondare la riduzione unilaterale del compenso nel rapporto convenzionale.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  Le pubbliche amministrazioni devono adempiere agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi e assicurarne l'osservanza; la Corte esclude che consenta un potere generale di riduzione unilaterale dei compensi.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  La nullità riguarda le clausole della contrattazione integrativa in contrasto con il contratto nazionale o con i vincoli di programmazione al momento della stipula; si tratta di nullità genetica, non di un potere successivo di modifica unilaterale.

• D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 40

  L'intervento unilaterale è eccezionale e circoscritto, esercitabile solo nei casi e nei tempi previsti dopo l'esito infruttuoso della negoziazione decentrata.

• L. n. 2248 del 1865, all. E, artt. 4 e 5

  La Corte esclude che gli atti di riduzione del compenso della ASL siano espressione di potestà autoritativa disapplicabile in un giudizio tra privati, poiché il rapporto convenzionale è di natura privatistica.

• d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1-quater

  Applicato per il raddoppio del contributo unificato in caso di rigetto del ricorso.

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il Servizio sanitario nazionale, la disciplina economica è affidata agli accordi collettivi nazionali e integrativi; i contratti individuali devono conformarsi a tali fonti e non possono derogarle in peius.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e di attuazione del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria il potere di modificare unilateralmente il trattamento economico stabilito dalla contrattazione collettiva; tali esigenze devono essere perseguite nelle sedi e con le procedure di negoziazione previste dall'ordinamento.
• L'atto con cui una ASL riduce unilateralmente i compensi dovuti a un medico convenzionato non ha natura autoritativa, ma si colloca sul piano privatistico del rapporto e va valutato come inadempimento dell'obbligazione di pagamento.
• Nel sistema dell'art. 40 d.lgs. 165/2001, la nullità delle clausole della contrattazione integrativa è una nullità genetica delle pattuizioni contrastanti con il contratto nazionale o con i vincoli di programmazione; essa non equivale a un potere generale dell'amministrazione di ricalcolare unilateralmente il compenso già dovuto.
• Il comportamento concludente delle parti non può validamente modificare, nel singolo rapporto convenzionale, un assetto economico riservato alla contrattazione collettiva, quando le parti individuali non sono abilitate a negoziare liberamente il contenuto delle obbligazioni così disciplinate.
• Il potere di disapplicazione degli atti amministrativi non opera per atti che non esprimono una potestà autoritativa e che costituiscono il fondamento privatistico della pretesa azionata in giudizio.

Come è indicizzato