Sentenza n. 110/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego del provvedimento autorizzatorio unico regionale, adottato all'esito della conferenza di servizi, deducendo: violazione del modello decisorio della conferenza di servizi, per mancata valutazione contestuale e ponderata dei diversi interessi e per omessa valorizzazione dei pareri favorevoli del Comitato VIA e dell'ARPA; violazione della partecipazione procedimentale e dell'obbligo di motivazione, anche in relazione alle osservazioni presentate dopo il preavviso di diniego; erronea attribuzione di carattere vincolante o interdittivo ai pareri paesaggistici; erronea qualificazione dell'area come non idonea ai sensi dell'art. 20, comma 8, lett. c-quater), del d.lgs. n. 199/2021; illegittimità, per difetto di istruttoria e motivazione, dei pareri della Regione, della Soprintendenza e del Comune; violazione del principio del dissenso costruttivo e mancata valutazione di misure compensative; illegittimità del PPTR, nella parte in cui avrebbe introdotto l'accertamento di compatibilità paesaggistica quale titolo autorizzatorio aggiuntivo, nonché erronea interpretazione delle relative norme tecniche. La ricorrente ha inoltre sostenuto che il progetto, avente natura agrivoltaica e localizzato fuori da aree non idonee individuate dalla normativa regionale, avrebbe dovuto beneficiare del favor per le fonti rinnovabili.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al modello della conferenza di servizi, ha escluso la violazione procedimentale rilevando che il parere del Comitato VIA era un contributo tecnico interno e non una posizione autonoma di un'amministrazione partecipante; inoltre, il parere era limitato al profilo ambientale, conteneva prescrizioni e faceva salvi gli altri pareri e l'ulteriore iter autorizzatorio. Anche il contributo dell'ARPA non imponeva l'esito favorevole, essendosi sostanzialmente risolto nella presa d'atto dell'integrazione documentale e della destinazione agricola delle aree. La Città Metropolitana aveva esaminato i contributi acquisiti e motivato la prevalenza qualitativa, oltre che quantitativa, delle posizioni contrarie espresse dalle autorità preposte alla tutela paesaggistica e culturale; era quindi legittimo il richiamo per relationem ai pareri, non essendo necessaria una motivazione rafforzata per discostarsene quando l'amministrazione li condivide. È stata esclusa anche la violazione della partecipazione: la determinazione di conclusione negativa della conferenza equivaleva al preavviso di diniego e le osservazioni della società erano state esaminate, ma non contenevano elementi nuovi rispetto all'istruttoria già svolta. Il Collegio ha poi ritenuto l'area non idonea ai sensi dell'art. 20, comma 8, lett. c-quater), del d.lgs. n. 199/2021, poiché l'impianto si trovava a meno di 500 metri da beni tutelati, tra cui il Tratturello Gravina-Matera e il Regio Tratturo Melfi-Castellaneta, e il cavidotto interferiva con ulteriori contesti paesaggistici. I tratturi pugliesi restano assoggettati alla tutela del Codice dei beni culturali e del paesaggio, in assenza di un atto attestante la decadenza del vincolo; inoltre, la norma sull'idoneità riguarda l'area nel suo complesso e non soltanto l'impianto in senso stretto. Il TAR ha escluso che i pareri paesaggistici fossero stati considerati formalmente vincolanti o che fosse stato esercitato un potere di veto: essi erano stati ritenuti elementi di particolare peso nell'ambito della discrezionale valutazione di prevalenza svolta dall'autorità procedente. Le censure tecnico-discrezionali contro i pareri regionali e della Soprintendenza sono state respinte, non emergendo profili di illogicità, travisamento o abnormità; gli elettrodotti e le opere di connessione rientrano nel progetto e le relative interferenze non sono irrilevanti. È stata dichiarata inammissibile per carenza di interesse la censura relativa all'impatto cumulativo degli altri impianti FER, perché tale elemento non sorreggeva il diniego. Il Collegio ha ritenuto legittimo l'assoggettamento del progetto all'accertamento di compatibilità paesaggistica previsto dagli artt. 89 e 91 delle NTA del PPTR, poiché l'intervento, essendo sottoposto a VIA, costituisce intervento di rilevante trasformazione indipendentemente dalla presenza di beni paesaggistici o ulteriori contesti. Infine, è stata respinta la censura diretta contro il PPTR: gli artt. 135 e 143 del d.lgs. n. 42/2004 attribuiscono a Stato e Regioni il potere di pianificazione paesaggistica e di previsione delle misure necessarie per il corretto inserimento degli interventi, anche mediante livelli regionali di tutela incrementale. Le spese sono state integralmente compensate in ragione della complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Disciplina il provvedimento autorizzatorio unico regionale per i progetti sottoposti a valutazione ambientale; il diniego è stato adottato all'esito del relativo procedimento.

• art. 14-ter l. 241/1990

  Le posizioni rilevanti nella conferenza di servizi sono quelle espresse dalle amministrazioni partecipanti; il Comitato VIA, quale organo tecnico interno alla Città Metropolitana, non esprimeva una posizione autonoma.

• art. 14-quater l. 241/1990

  Gli effetti della determinazione conclusiva della conferenza di servizi si applicano alla conclusione non favorevole del procedimento.

• art. 14-bis, comma 5, l. 241/1990

  La determinazione conclusiva della conferenza può equivalere alla comunicazione dei motivi ostativi ai sensi dell'art. 10-bis.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La società è stata posta in condizione di presentare osservazioni; il loro mancato accoglimento non richiedeva una motivazione rafforzata, non contenendo elementi nuovi.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. 199/2021

  Sono considerate tali [...] quelle che “non sono ricomprese nel perimetro dei beni sottoposti a tutela [...] né ricadono nella fascia di rispetto dei beni sottoposti a tutela [...]”; “la fascia di rispetto è determinata considerando [...] cinquecento metri per gli impianti fotovoltaici”.

  La qualificazione di area idonea considera l'area nel suo complesso e comprende sia la localizzazione diretta sia la vicinanza entro la fascia di rispetto dei beni tutelati; la presenza di beni tutelati e di interferenze paesaggistiche ha escluso l'idoneità.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  Il favor per gli impianti da fonti rinnovabili non elimina la necessità di valutare e tutelare gli interessi paesaggistici e culturali nell'ambito del procedimento autorizzatorio.

• art. 89 NTA del PPTR

  Gli interventi sottoposti a VIA sono qualificati come interventi di rilevante trasformazione e sono soggetti ad accertamento di compatibilità paesaggistica, indipendentemente dalla presenza di specifici beni paesaggistici o ulteriori contesti.

• art. 135 d.lgs. 42/2004

  “Lo Stato e le regioni assicurano che tutto il territorio sia adeguatamente conosciuto, salvaguardato, pianificato e gestito [...]”.

  Attribuisce a Stato e Regioni il potere congiunto di pianificazione paesaggistica e consente di sottoporre il territorio a specifica normativa d'uso.

• art. 143 d.lgs. 42/2004

  La pianificazione paesaggistica può individuare le misure necessarie al corretto inserimento degli interventi di trasformazione del territorio e allo sviluppo sostenibile.

• art. 9 Cost.

  La tutela dell'ambiente e l'interesse delle future generazioni non escludono il contemperamento con la tutela del paesaggio e del patrimonio storico e artistico.

Massime di principio

• Nel procedimento di PAUR, il parere favorevole del Comitato VIA, quando proviene da un organo tecnico interno all'autorità procedente e riguarda soltanto il profilo ambientale, costituisce un contributo istruttorio e non una posizione autonoma di un'amministrazione partecipante alla conferenza di servizi; non impone quindi l'esito favorevole del procedimento né prevale automaticamente sugli interessi paesaggistici e culturali.
• La conferenza di servizi può concludersi negativamente sulla base di una valutazione qualitativa e non meramente numerica delle posizioni espresse dalle amministrazioni partecipanti, attribuendo maggiore peso ai pareri delle amministrazioni istituzionalmente preposte alla tutela degli interessi paesaggistici e culturali; il richiamo per relationem ai pareri condivisi dall'autorità procedente è sufficiente, senza necessità di una motivazione rafforzata richiesta soltanto per discostarsene.
• Ai sensi dell'art. 20, comma 8, lett. c-quater), del d.lgs. n. 199/2021, l'idoneità dell'area per impianti fotovoltaici deve essere verificata considerando sia la localizzazione dell'impianto e delle opere progettuali sia la fascia di rispetto di 500 metri dai beni tutelati; l'interferenza con beni culturali o paesaggistici e con le relative aree di rispetto esclude la qualificazione come area idonea.
• Il favor normativo per la diffusione delle fonti rinnovabili, compresi gli impianti agrivoltaici, non comporta la prevalenza automatica dell'interesse energetico né esonera il progetto dal rispetto dei valori paesaggistici, ambientali e rurali; l'amministrazione può negare l'autorizzazione sulla base di una valutazione tecnico-discrezionale non irragionevole degli impatti territoriali.
• Un intervento sottoposto a VIA può essere qualificato come intervento di rilevante trasformazione ai sensi delle norme tecniche di un piano paesaggistico e, per ciò solo, essere assoggettato ad accertamento di compatibilità paesaggistica, anche se il parere di compatibilità ambientale è favorevole e l'intervento non ricade direttamente in un bene paesaggistico.
• Il sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali dell'amministrazione resta estrinseco e non consente al giudice di sostituire la propria valutazione a quella amministrativa, salvo che emergano vizi manifesti quali illogicità, irragionevolezza, travisamento o abnormità.

Come è indicizzato