Ordinanza n. 407/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società, gestore salvaguardato del servizio idrico integrato per alcuni Comuni della provincia di Como, ha chiesto il riconoscimento di conguagli relativi a costi e investimenti sostenuti negli anni 2001-2009, non integralmente considerati nelle tariffe determinate secondo il regime CIPE, invocando il principio del full cost recovery e, in subordine, le clausole di riequilibrio contenute nelle convenzioni originariamente stipulate con i Comuni. L’Ufficio d’ambito ha riconosciuto soltanto parte delle somme relative agli anni 2010-2011 e ha negato quelle riferite al periodo 2001-2009, ritenendo che la disciplina CIPE non prevedesse conguagli fondati sulla copertura integrale dei costi e che la competenza spettasse ai Comuni titolari delle convenzioni. Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso, riconoscendo la possibilità di conguagli convenzionali e ordinando il riesame, ma ha escluso la spettanza di partite pregresse fondate direttamente sull’art. 31 della deliberazione ARERA n. 643/2013/R/Idr. Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 10181/2024, ha riformato in parte la decisione, escludendo la competenza dell’Ufficio d’ambito sui conguagli convenzionali e negando efficacia interruttiva della prescrizione ai formulari CIPE. La società ha quindi proposto revocazione, deducendo, tra l’altro, l’omessa pronuncia sulla richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Con sentenza non definitiva n. 125/2026 il Consiglio di Stato ha accolto la revocazione nella fase rescindente e annullato la sentenza impugnata. Nella fase rescissoria ha ritenuto rilevante la questione se il diritto dell’Unione imponga di consentire anche ai gestori ex CIPE il recupero dei costi effettivamente sostenuti, al pari dei gestori soggetti al metodo tariffario normalizzato, e se sia incompatibile con l’art. 9 della direttiva 2000/60/CE una disciplina nazionale che differenzi i gestori per ragioni estrinseche e non dipendenti dalla natura delle rispettive gestioni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto sussistenti i presupposti per il rinvio pregiudiziale ai sensi dell’art. 267 TFUE. Ha rilevato che l’art. 9 della direttiva 2000/60/CE impone di tenere conto del recupero dei costi dei servizi idrici, inclusi i costi ambientali e delle risorse, sulla base di un’analisi economica fondata sui costi effettivi, pur lasciando agli Stati membri un margine di discrezionalità quanto alle modalità tariffarie. Secondo il Collegio, il mancato riconoscimento ai gestori ex CIPE della possibilità di recuperare i costi precedenti, riconosciuta ai gestori soggetti al metodo normalizzato, potrebbe determinare una disparità di trattamento non giustificata, derivante da circostanze estrinseche e casuali. La questione non è stata ritenuta risolvibile mediante mera disapplicazione della normativa nazionale, sia per il margine di discrezionalità lasciato dalla direttiva, sia per i dubbi sull’applicabilità ratione temporis e sull’efficacia della direttiva rispetto ai periodi anteriori alla sua attuazione. Il giudizio è stato pertanto sospeso, con trasmissione degli atti alla Corte di giustizia dell’Unione europea. Ogni ulteriore decisione, compresa quella sulle spese e sul merito della controversia, è stata riservata.

Norme richiamate

• art. 267 TFUE

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Impone il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia da parte del giudice nazionale di ultima istanza quando la questione interpretativa del diritto dell’Unione è rilevante e non risolta.

• art. 9 direttiva 2000/60/CE

  Gli Stati membri tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi i costi ambientali e relativi alle risorse, prendendo in considerazione l'analisi economica effettuata in base all'allegato III e, in particolare, secondo il principio «chi inquina paga».

  La disposizione costituisce il parametro europeo per verificare se la disciplina nazionale debba garantire a tutti i gestori il recupero dei costi effettivamente sostenuti, senza discriminazioni non giustificate.

• Allegato III direttiva 2000/60/CE

  L'analisi economica riporta informazioni sufficienti e adeguatamente dettagliate ... al fine di effettuare i pertinenti calcoli necessari per prendere in considerazione il principio del recupero dei costi dei servizi idrici.

  Il principio del recupero dei costi deve essere valutato sulla base di dati economici e costi effettivi, non soltanto presuntivi o figurativi.

• art. 13 l. 36/1994

  La tariffa ... è determinata ... in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio.

  Introduce nell’ordinamento nazionale il principio della copertura integrale dei costi del servizio idrico.

• art. 2 comma 3 d.l. 75/1995, convertito dalla l. 265/1995

  I criteri, i parametri ed i limiti per la determinazione e l'adeguamento delle tariffe del servizio idrico ... sono fissati dal CIPE.

  Ha disciplinato transitoriamente le gestioni sottratte al metodo normalizzato, senza prevedere, secondo la prospettazione esaminata, un meccanismo di recupero integrale dei costi effettivi.

• art. 119 d.lgs. 152/2006

  Le Autorità competenti tengono conto del principio del recupero dei costi dei servizi idrici, compresi quelli ambientali e relativi alla risorsa ... secondo il principio "chi inquina paga".

  Recepisce il principio europeo del recupero dei costi nella disciplina nazionale del servizio idrico.

• art. 154 d.lgs. 152/2006

  La tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico integrato ... in modo che sia assicurata la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio.

  Impone che la tariffa sia determinata in modo da assicurare la copertura integrale dei costi secondo il principio del recupero dei costi e chi inquina paga.

• art. 10 d.l. 70/2011, convertito dalla l. 106/2011

  Il metodo tariffario ... deve essere predisposto ... affinché siano pienamente attuati il principio del recupero dei costi ed il principio "chi inquina paga".

  Prevede l’adozione di un metodo tariffario conforme ai principi europei di recupero dei costi.

• art. 21 comma 19 d.l. 201/2011, convertito dalla l. 214/2011

  Sono trasferite all’Autorità per l’energia elettrica e il gas le funzioni attinenti alla regolazione e al controllo dei servizi idrici.

  Attribuisce all’autorità di regolazione le funzioni di regolazione e controllo del servizio idrico.

• art. 31 deliberazione ARERA n. 643/2013/R/Idr.

  Gli eventuali conguagli relativi a periodi precedenti al trasferimento all’Autorità delle funzioni di regolazione e controllo del settore, e non già considerati ai fini del calcolo di precedenti determinazioni tariffarie, sono quantificati ed approvati ... dagli Enti d’Ambito o dagli altri soggetti competenti.

  Disciplina il riconoscimento delle partite pregresse relative ai periodi anteriori al trasferimento delle funzioni ad ARERA; il rinvio riguarda la questione se possa applicarsi anche ai gestori ex CIPE e se, in caso contrario, la relativa esclusione sia compatibile con il diritto dell’Unione.

• art. 106 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Rende applicabili al processo amministrativo le disposizioni del codice di procedura civile sulla revocazione, tra cui l’errore di fatto revocatorio.

• art. 395 comma 1 n. 4 c.p.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  È stato richiamato quale fondamento della revocazione per errore di fatto derivante dall’omessa pronuncia sulla richiesta di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia.

Massime di principio

• Quando il Consiglio di Stato, quale giudice nazionale di ultima istanza, omette di pronunciarsi su una richiesta rilevante di rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia dell’Unione europea, tale omissione può integrare errore di fatto revocatorio e giustificare l’annullamento della decisione nella fase rescindente.
• L’art. 9 della direttiva 2000/60/CE lascia agli Stati membri discrezionalità nella scelta delle modalità di tariffazione dei servizi idrici, ma richiede che il principio del recupero dei costi, inclusi i costi ambientali e delle risorse, sia effettivamente preso in considerazione sulla base di un’analisi economica adeguata.
• Una disciplina nazionale che consenta il recupero dei costi pregressi ai gestori soggetti a un metodo tariffario e lo neghi ai gestori ex CIPE potrebbe essere incompatibile con l’art. 9 della direttiva 2000/60/CE qualora la differenza dipenda da circostanze estrinseche, casuali e non riconducibili alla diversa natura delle gestioni.
• Il principio del recupero dei costi dei servizi idrici può richiedere la considerazione dei costi effettivamente sostenuti, ma non impone necessariamente una specifica tecnica tariffaria né il riconoscimento automatico di ogni costo, dovendo il sistema garantire anche l’efficienza della gestione.
• Quando la questione interpretativa del diritto dell’Unione è rilevante per la decisione e non può essere risolta con certezza mediante interpretazione conforme o disapplicazione della normativa nazionale, il giudice nazionale di ultima istanza deve sottoporla alla Corte di giustizia ai sensi dell’art. 267 TFUE.

Come è indicizzato