Sentenza n. 185/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente, risultata prima classificata nei lotti 3 e 4 di una gara regionale per la fornitura di lenti intraoculari mediante accordo quadro, ha impugnato gli atti con cui l’Azienda ULSS, dopo avere inizialmente rinviato l’affidamento della quota riservata alla prima classificata in ragione di avvisi di sicurezza relativi ai dispositivi, ha disposto l’affidamento dell’intera fornitura agli operatori successivi in graduatoria sino alla scadenza contrattuale. Sono stati dedotti: violazione degli artt. 32, 34 e 54 del d.lgs. n. 50/2016, delle norme in materia di acquisti centralizzati, della lex specialis e della clausola del capitolato che riservava alla prima classificata almeno il 65% della fornitura; erronea interpretazione della facoltà di “scelta clinica”, ritenuta dalla ricorrente eccezionale, residuale e comunque limitata al restante 35%; difetto di motivazione, difetto di istruttoria, travisamento dei presupposti e sviamento. La ricorrente ha inoltre contestato l’utilizzo del principio di precauzione e delle valutazioni dei Direttori delle unità operative di oculistica, ritenendo tali valutazioni generiche, non aggiornate e non confrontate con la successiva chiusura delle azioni correttive da parte del Ministero della Salute, con la conseguente autorizzazione alla commerciabilità dei dispositivi. In via preliminare, l’Azienda ha eccepito la tardività del ricorso, sostenendo che il termine decorrerebbe dalla pubblicazione delle delibere all’albo pretorio. Sono state chieste anche la stipula del contratto, il subentro e il risarcimento del danno in forma specifica o per equivalente.

La decisione

Il TAR ha definito il giudizio con sentenza semplificata ai sensi dell’art. 60 c.p.a. e ha respinto l’eccezione di tardività. Ha ritenuto che gli atti impugnati non fossero atti della gara in senso stretto, ma atti successivi di gestione del rapporto derivante dall’accordo quadro, direttamente lesivi della posizione dell’aggiudicataria. La mera pubblicazione non era quindi sufficiente a far decorrere il termine, anche perché gli atti non erano stati comunicati individualmente e la lesione non era immediatamente percepibile; la piena conoscenza si è verificata con la comunicazione del 13 novembre 2025. Nel merito, il ricorso è stato accolto quanto alla domanda di annullamento. Il richiamo alla clausola sulla “scelta clinica” è stato ritenuto non contestualizzato e non idoneo a giustificare l’esclusione integrale e definitiva della prima classificata: la clausola prevedeva una facoltà eccezionale e residuale, riferita a specifiche esigenze sanitarie e contenuta entro il limite massimo del 35%, non una deroga generalizzata all’assetto dell’accordo quadro né l’eliminazione della quota minima del 65% spettante alla prima classificata. Il TAR ha inoltre ravvisato un difetto di istruttoria e una motivazione apparente, poiché l’Azienda si era basata soprattutto su valutazioni generiche dei Direttori delle unità operative, senza confrontarsi adeguatamente con l’esito positivo delle azioni correttive accertato dal Ministero della Salute, con la conseguente commerciabilità dei dispositivi, con gli aggiornamenti tecnologici comunicati dall’impresa e con il fatto che le altre ULSS regionali avevano stipulato i contratti applicativi con la ricorrente. I pareri e le relazioni non richiamati negli atti non potevano integrare postumamente la motivazione in giudizio. Anche il principio di precauzione, pur astrattamente applicabile, non poteva essere invocato in modo assertivo: richiedeva un’istruttoria completa, aggiornata e coerente con le conoscenze tecnico-scientifiche disponibili, nonché una motivazione puntuale sulle ragioni del dissenso rispetto agli esiti dell’autorità sanitaria competente. Sono state annullate le delibere e gli altri provvedimenti impugnati, con salvezza degli ulteriori provvedimenti dell’Amministrazione, da adottare previa rinnovata istruttoria in contraddittorio con la ricorrente. La domanda risarcitoria non è stata accolta né esaminata nel merito, poiché la riedizione del potere era logicamente e giuridicamente pregiudiziale. L’accoglimento è stato pertanto parziale; l’Azienda è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza semplificata, previo avviso alle parti.

• art. 76, comma 5, lett. c), d.lgs. 50/2016

  È stato richiamato per affermare che gli atti successivi all’aggiudicazione, sostanzialmente assimilabili a una revoca implicita dell’aggiudicazione, dovevano essere comunicati individualmente all’operatore interessato.

• art. 29 d.lgs. 50/2016

  La pubblicazione è stata ritenuta funzionale alla trasparenza, ma non idonea, in via generale, a far decorrere il termine di impugnazione di atti diversi da quelli tipici della procedura di gara.

• artt. 32, 34 e 54 d.lgs. 50/2016

  Sono stati invocati dalla ricorrente in relazione alla vincolatività dell’aggiudicazione e alla gestione dell’accordo quadro; il giudice ha annullato gli atti per motivazione apparente e difetto di istruttoria, senza fondare la decisione su una distinta ricostruzione di ciascuna disposizione.

• art. 1, comma 449, l. 296/2006

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione agli obblighi di approvvigionamento mediante strumenti di acquisto centralizzati; la decisione non sviluppa una specifica interpretazione autonoma della disposizione.

• art. 3 del Capitolato d’oneri

  La fornitura sarà affidata nella misura minima del 65%, alla Ditta prima in ciascuna graduatoria di aggiudicazione. (...) L’acquisto di prodotti da parte della singola Azienda Sanitaria da un Fornitore diverso dal primo in graduatoria, potrà avvenire sulla base del criterio della scelta clinica, in relazione alle proprie specifiche esigenze, ferma la responsabilità del medico di scegliere con appropriatezza i dispositivi più adatti a favorire le esigenze cliniche dei pazienti.

  La clausola configura la scelta di un fornitore diverso dal primo classificato come facoltà eccezionale e residuale, esercitabile caso per caso per specifiche esigenze sanitarie e comunque entro il limite massimo del 35%; non consente l’esclusione integrale e definitiva dell’aggiudicataria dalla fornitura.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  È stato richiamato, insieme ai principi di buona fede e trasparenza, per sostenere il diritto dell’aggiudicataria a essere individualmente informata degli atti incidenti sul rapporto derivante dall’accordo quadro.

Massime di principio

• Negli accordi quadro, una clausola che riserva alla prima classificata una quota minima della fornitura e consente acquisti da operatori successivi per specifiche esigenze cliniche non può essere interpretata come autorizzazione a escludere integralmente e definitivamente l’aggiudicataria; la deroga deve restare eccezionale, residuale, motivata caso per caso e contenuta nei limiti quantitativi previsti dalla lex specialis.
• La mera pubblicazione all’albo o nella sezione di trasparenza non fa decorrere automaticamente il termine per impugnare atti successivi all’aggiudicazione che incidono direttamente sulla posizione dell’aggiudicatario, quando tali atti non siano comunicati individualmente e la loro portata lesiva non sia immediatamente percepibile. In tali casi il termine decorre dalla piena conoscenza dell’effetto lesivo.
• Il principio di precauzione in materia sanitaria non esonera l’amministrazione dall’obbligo di svolgere un’istruttoria completa, aggiornata e coerente con le conoscenze tecnico-scientifiche disponibili; non è sufficiente il richiamo a generiche esigenze di cautela, soprattutto quando l’amministrazione si discosti dagli esiti favorevoli dell’istruttoria dell’autorità sanitaria competente.
• Quando l’amministrazione fonda una decisione restrittiva su valutazioni tecniche, deve indicare in modo puntuale e verificabile i fattori di rischio attuali, confrontarsi con gli elementi sopravvenuti e motivare le ragioni del dissenso rispetto alle risultanze tecniche favorevoli. Pareri o relazioni non richiamati nel provvedimento non possono integrare postumamente una motivazione carente mediante le difese processuali.
• In presenza di annullamento per difetto di motivazione o di istruttoria, il giudice può lasciare salvi gli ulteriori provvedimenti dell’amministrazione, imponendo la riedizione del potere mediante una nuova istruttoria, anche in contraddittorio con l’interessato; la domanda risarcitoria può essere rinviata o non accolta quando tale riedizione sia logicamente e giuridicamente pregiudiziale alla verifica dell’illecito e del danno.

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