Sentenza n. 5242/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il condominio aveva impugnato l’ordinanza dirigenziale con cui il Comune di Bergamo, qualificando il proprio intervento come autotutela possessoria, aveva intimato la messa in funzione entro 180 giorni del parcheggio interrato gravato da servitù ad uso pubblico e il completamento, entro 150 giorni, di alcune opere. In appello sono stati dedotti sei motivi. Il primo riguardava l’omessa riunione con un diverso giudizio avente a oggetto l’accertamento della nullità di clausole dell’atto di asservimento, nonché l’omessa pronuncia su tale domanda, proposta soltanto con memoria ex art. 73 c.p.a. Il secondo contestava l’esistenza dei presupposti dell’autotutela possessoria ex art. 823 c.c., sostenendo che non fosse mai esistito un uso pubblico pregresso. Il terzo censurava l’estensione al condominio dell’obbligo di eseguire opere di adeguamento del parcheggio, distinguendo gli obblighi edificatori gravanti sulla società costruttrice dagli obblighi di gestione e utilizzo derivanti dalla servitù d’uso pubblico. Il quarto contestava che la servitù potesse operare indipendentemente dall’apertura della struttura commerciale sovrastante. Il quinto deduceva l’irragionevolezza del termine di 150 giorni e la genericità delle opere indicate nell’ordinanza. Il sesto denunciava la violazione dell’art. 7 l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio del procedimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello e riformato la sentenza di primo grado. Il primo motivo è stato respinto: la riunione dei ricorsi connessi è facoltativa e discrezionale ai sensi dell’art. 70 c.p.a.; inoltre, la domanda di accertamento della nullità delle clausole convenzionali, essendo nuova rispetto alla domanda di annullamento, avrebbe dovuto essere proposta con motivi aggiunti notificati alle controparti ai sensi dell’art. 43 c.p.a., non con una semplice memoria ex art. 73 c.p.a. Il secondo motivo è stato respinto perché, indipendentemente dalla riconducibilità dell’atto all’autotutela possessoria, il Comune disponeva del potere di dare esecuzione alla convenzione urbanistica, quale accordo sostitutivo di provvedimento ex art. 11 l. 241/1990. La qualificazione del potere va compiuta in base al contenuto concreto dell’atto e non al nomen iuris utilizzato dall’amministrazione. Il terzo motivo è stato accolto. Il Collegio ha distinto tra gli obblighi edificatori originariamente assunti dalla società costruttrice e gli obblighi di utilizzo e gestione derivanti dalla servitù reale di uso pubblico, opponibili anche agli aventi causa. Il condominio non poteva essere obbligato a sostituire le porte di sicurezza né a realizzare o modificare opere strutturali o comunque realizzative del parcheggio, trattandosi di obblighi gravanti sulla società costruttrice e, dopo il fallimento, sul Comune. Poteva invece essere obbligato a implementare la segnaletica verticale, perché tale attività rientra nelle modalità di gestione e mantenimento in efficienza del parcheggio previste dall’asservimento. Il quarto motivo è stato respinto: la servitù d’uso pubblico prescinde dall’apertura della struttura commerciale sovrastante. Il quinto motivo è stato respinto: il termine di 150 giorni è ragionevole e proporzionato in relazione all’unica attività effettivamente esigibile dal condominio, ossia l’implementazione della segnaletica. Il sesto motivo è stato assorbito per la decisività del vizio sostanziale. L’ordinanza è stata quindi annullata limitatamente agli obblighi di sostituzione delle porte di sicurezza e di realizzazione o modifica delle altre opere; è rimasto configurabile l’obbligo relativo alla segnaletica verticale. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  La riunione di ricorsi connessi è una scelta facoltativa e discrezionale del giudice, rimessa a valutazioni di opportunità ed economia processuale, salvo il caso di identità della domanda proposta davanti al medesimo giudice e salvo il limite dell’abnormità.

• art. 43 c.p.a.

  nuove ragioni a sostegno delle domande già proposte; domande nuove purché connesse a quelle già proposte

  I motivi aggiunti sono lo strumento necessario per introdurre domande nuove connesse a quelle originarie, anche quando la nuova domanda sia diversa da quella di annullamento, come una domanda di accertamento della nullità di una convenzione. Devono essere notificati alle parti secondo le regole applicabili al ricorso introduttivo, a tutela del contraddittorio.

• art. 73 c.p.a.

  Una memoria conclusiva non può essere utilizzata per introdurre una domanda nuova non notificata alle altre parti.

• art. 11 l. 241/1990

  Le convenzioni urbanistiche sono ricondotte agli accordi sostitutivi di provvedimento e costituiscono moduli consensuali di esercizio del potere amministrativo; il Comune può adottare atti esecutivi della convenzione sulla base del fondamento legale conferito dalla norma.

• art. 823 c.c.

  Il riferimento all’autotutela possessoria non è decisivo per qualificare il potere esercitato: occorre guardare al contenuto effettivo dell’atto, che può consistere nell’esecuzione di una convenzione urbanistica.

• art. 7 l. 241/1990

  La questione relativa alla comunicazione di avvio del procedimento è stata assorbita e non è stata decisa nel merito.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la riunione di ricorsi connessi ai sensi dell’art. 70 c.p.a. è facoltativa e discrezionale; la sua mancata disposizione non è normalmente sindacabile in appello, salvo il caso di abnormità o di identità della medesima domanda proposta davanti allo stesso giudice.
• La domanda nuova di accertamento della nullità di una convenzione urbanistica, anche se connessa a una preesistente domanda di annullamento, deve essere proposta con motivi aggiunti notificati alle controparti ai sensi dell’art. 43 c.p.a.; non può essere introdotta mediante una mera memoria ex art. 73 c.p.a.
• La qualificazione giuridica del potere amministrativo deve essere effettuata sulla base del contenuto concreto dell’atto e non del nomen iuris utilizzato dall’amministrazione. Un’ordinanza denominata di autotutela possessoria può integrare, nella sostanza, un atto di esecuzione di una convenzione urbanistica.
• Gli obblighi edificatori o realizzativi assunti dal soggetto attuatore mediante una convenzione urbanistica non si trasferiscono automaticamente ai successivi aventi causa degli immobili. Questi ultimi sono invece vincolati dagli obblighi di utilizzo e gestione derivanti dalla servitù reale di uso pubblico costituita sul bene.
• Una servitù di uso pubblico su un parcheggio può imporre agli aventi causa obblighi relativi alle modalità di utilizzo, accessibilità, gestione e mantenimento in efficienza, ma non può essere utilizzata per imporre loro la costruzione o la realizzazione di parti strutturali del parcheggio originariamente rientranti negli obblighi del soggetto attuatore.

Come è indicizzato