Sentenza n. 732/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

L'impresa aveva partecipato alla procedura per l'assegnazione in concessione di beni demaniali marittimi in condizioni di precarietà statica e si era aggiudicata il lotto n. 9. Dopo una conferenza di servizi preliminare e l'esclusione della necessità di VIA, l'Amministrazione regionale aveva indetto la conferenza simultanea per l'approvazione del progetto e il rilascio della concessione demaniale. Il Comune aveva espresso parere contrario, ritenendo abusivi gli edifici esistenti destinati alla demolizione e ricostruzione. La conferenza si era tuttavia conclusa favorevolmente, senza prescrizioni. A seguito dell'istanza di autotutela del Comune, la Regione aveva adottato la nota del 19 novembre 2025, inserendo prescrizioni relative allo stato legittimo degli immobili, alla demolizione degli edifici non assentiti e al previo rilascio di un titolo edilizio comunale. Con la successiva nota del 17 dicembre 2025 la Regione aveva confermato tali prescrizioni e determinato il canone concessorio. La ricorrente ha dedotto: 1) violazione dell'art. 20 l.r. n. 7/2019 e dell'art. 15 del bando, nonché contraddittorietà, sostenendo che la determinazione conclusiva della conferenza sostituisse ogni ulteriore titolo di assenso, compreso quello edilizio; 2) violazione dell'art. 20 l.r. n. 7/2019 e del principio del contrarius actus, poiché le nuove prescrizioni erano state inserite unilateralmente senza riconvocare la conferenza e senza esercitare validamente l'autotutela; 3) violazione degli artt. 3 e 10-bis l. n. 241/1990, difetto di motivazione e omesso preavviso di rigetto rispetto alla seconda nota; 4) violazione dell'art. 3 l. n. 241/1990, difetto di motivazione e carenza di istruttoria in relazione alla quantificazione del canone, ritenuta superiore a quella dovuta. Il Comune di Milazzo non si è costituito; la Regione ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha definito con sentenza breve la domanda relativa alla nota del 19 novembre 2025 e ha accolto il secondo motivo, annullando tale nota. Ha respinto il primo motivo: la conferenza di servizi era stata indetta per l'approvazione del progetto ai fini del rilascio della concessione demaniale marittima e non aveva avuto a oggetto la domanda di permesso di costruire né la documentazione edilizia necessaria; pertanto, la determinazione conclusiva sostituiva soltanto gli atti di assenso riconducibili al procedimento concessorio, non i titoli edilizi ulteriori che il concessionario avrebbe dovuto ottenere dagli enti competenti. Il secondo motivo è stato invece ritenuto fondato: la Regione, dopo avere concluso la conferenza con determinazione favorevole e senza prescrizioni, non poteva modificare unilateralmente l'atto mediante prescrizioni postume valorizzando il parere negativo del Comune. La modifica avrebbe richiesto l'esercizio dei poteri di autotutela previsti dagli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990, previa riconvocazione della conferenza di servizi, secondo l'art. 14-quater l. n. 241/1990 e l'art. 20, comma 2, l.r. n. 7/2019, in applicazione anche del principio del contrarius actus. Il terzo motivo è stato assorbito. La domanda relativa alla successiva nota di determinazione del canone non è stata definita: il TAR ha rilevato d'ufficio, ai sensi dell'art. 73, comma 3, c.p.a., un possibile difetto di giurisdizione, ritenendo che la controversia sul calcolo del canone, in quanto di contenuto patrimoniale e non collegata all'esercizio di poteri pubblici, possa spettare al giudice ordinario. È stato disposto il rinvio della trattazione di tale domanda all'udienza pubblica del 24 giugno 2026, per consentire il contraddittorio sulla questione. La Regione è stata condannata al pagamento di 1.500 euro per le spese della fase; le spese sono state compensate nei confronti del Comune.

Norme richiamate

• art. 41 l.r. n. 3/2016

  Costituisce la base normativa regionale della procedura per l'assegnazione in concessione di beni demaniali marittimi in condizioni di precarietà statica.

• art. 15 d.d.g. n. 640/2019

  Ove si sia svolta la conferenza preliminare, [...] le determinazioni espresse in sede di conferenza preliminare possono essere motivatamente modificate o integrate solo in presenza di significativi elementi emersi nel successivo procedimento [...].

  Disciplina il rapporto tra conferenza preliminare e conferenza simultanea e stabilisce che l'inizio dei lavori è subordinato alla comunicazione della conclusione favorevole del procedimento, con condizioni e prescrizioni.

• art. 14-ter, comma 7, l. n. 241/1990

  All'esito dell'ultima riunione [...] l'amministrazione procedente adotta la determinazione motivata di conclusione della conferenza [...].

  La determinazione conclusiva della conferenza è adottata sulla base delle posizioni prevalenti espresse dalle amministrazioni partecipanti.

• art. 14-quater l. n. 241/1990

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza [...] sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso [...] Le amministrazioni i cui atti sono sostituiti [...] possono sollecitare [...] previa indizione di una nuova conferenza, determinazioni in via di autotutela.

  La determinazione conclusiva sostituisce gli atti di assenso rientranti nell'oggetto della conferenza; la sua modifica in autotutela, su sollecitazione delle amministrazioni interessate, richiede la previa indizione di una nuova conferenza.

• artt. 19, comma 6, e 20 l.r. n. 7/2019

  La determinazione motivata di conclusione della conferenza [...] sostituisce ad ogni effetto tutti gli atti di assenso [...] Le amministrazioni [...] possono sollecitare [...] determinazioni in via di autotutela.

  Recepiscono nell'ordinamento siciliano gli effetti sostitutivi della conferenza di servizi e impongono la riapertura del modulo procedimentale per l'esercizio dell'autotutela sulla determinazione conclusiva.

• artt. 21-quinquies e 21-nonies l. n. 241/1990

  Individuano i poteri di secondo grado, rispettivamente di revoca e annullamento d'ufficio, necessari per modificare o rimuovere la determinazione conclusiva della conferenza.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Impone il contraddittorio sulle questioni rilevate d'ufficio dal giudice dopo la celebrazione dell'udienza, qui in relazione al possibile difetto di giurisdizione sulla controversia relativa al canone.

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione con sentenza breve della domanda relativa alla prima nota, ritenuta autonoma e matura per la decisione.

Massime di principio

• La determinazione conclusiva di una conferenza di servizi sostituisce soltanto gli atti di assenso riconducibili all'oggetto e al procedimento per il quale la conferenza è stata indetta; non sostituisce titoli ulteriori relativi a procedimenti distinti, come il titolo edilizio, se la relativa domanda e la documentazione necessaria non sono state sottoposte alla conferenza.
• L'amministrazione non può modificare unilateralmente, mediante prescrizioni postume, una determinazione conclusiva favorevole e priva di condizioni adottata all'esito di una conferenza di servizi.
• Quando un'amministrazione partecipante sollecita la modifica o la rimozione in autotutela della determinazione conclusiva della conferenza di servizi, l'amministrazione procedente deve previamente riconvocare la conferenza e poi esercitare, ricorrendone i presupposti, i poteri di revoca o annullamento d'ufficio.
• Il principio del contrarius actus impone che la modifica sostanziale di un provvedimento conclusivo adottato mediante conferenza di servizi avvenga attraverso un procedimento conforme, quanto a partecipazione e competenza, a quello seguito per l'adozione dell'atto originario.
• La controversia sulla mera quantificazione di un canone demaniale, quando concerna esclusivamente modalità di calcolo di contenuto patrimoniale sganciate dall'esercizio di un pubblico potere, può ricadere nella giurisdizione ordinaria.

Come è indicizzato