Sentenza n. 2861/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR deducendo, anzitutto, l’omessa pronuncia sulla nullità dell’intero procedimento di scioglimento, derivante dalla pubblicazione parziale della relazione prefettizia e dalla mancata ostensione integrale degli atti. Hanno inoltre denunciato l’erronea considerazione del ruolo della commissione d’accesso, sostenendo che le divergenze interne alla commissione e le posizioni non convergenti di alcuni organi avrebbero compromesso l’univocità del quadro indiziario. Sono stati dedotti vizi di motivazione apparente, contraddittorietà, travisamento dei fatti, violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, motivazione postuma e lesione dell’effettività della tutela giurisdizionale. Nel merito, gli appellanti hanno contestato la rilevanza del contesto criminale territoriale, ritenuto risalente e privo di attualità; il valore indiziario dei rapporti dell’ex sindaco con soggetti controindicati e di una vicenda penale riferita principalmente alla Provincia; la rilevanza della parentela con soggetti condannati per associazione mafiosa; l’utilizzo di affidamenti diretti, ritenuti conformi alla normativa vigente, del principio di rotazione e delle iscrizioni o procedure di aggiornamento nelle white list; la valorizzazione di alcuni affidamenti a imprese successivamente interdette o comunque considerate controindicate; il rilievo attribuito a inefficienze amministrative, a frequentazioni e a episodi isolati; nonché la mancata considerazione delle iniziative comunali di contrasto alla criminalità. È stata infine dedotta l’irrilevanza della successiva condanna o assoluzione penale e l’illegittima valorizzazione di fatti non recepiti nella proposta ministeriale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha escluso che la pubblicazione parziale della relazione prefettizia incida sulla validità genetica del decreto di scioglimento, trattandosi di un profilo successivo all’adozione dell’atto, eventualmente rilevante sul piano estrinseco ma non idoneo a determinarne l’annullamento; ha inoltre rilevato il possibile fondamento della riservatezza nella classificazione del documento ai sensi dell’art. 42 della l. 124/2007. Ha chiarito che la commissione d’accesso opera nella fase istruttoria iniziale e che spetta al Prefetto sintetizzare e armonizzare le risultanze, superando eventuali divergenze interne. La presenza di opinioni differenti nella commissione o in altri organi non invalida il procedimento quando le fasi successive forniscano una ricostruzione coerente del pericolo di condizionamento. Il sindacato deve concentrarsi sugli elementi effettivamente confluiti nella proposta ministeriale e nel provvedimento finale, senza attribuire rilievo invalidante a circostanze rimaste estranee alla decisione dissolutoria; tuttavia, gli atti istruttori anteriori possono essere considerati quando abbiano fornito supporto alle valutazioni ministeriali. Il Collegio ha ritenuto generiche diverse censure rivolte alla sentenza di primo grado, perché non indicavano puntualmente le omissioni o le contraddizioni lamentate. Nel merito, ha ritenuto legittima la valorizzazione congiunta del contesto criminale territoriale, anche se risalente, della pregressa esperienza di infiltrazione, dei rapporti dell’ex sindaco con soggetti riconducibili alla criminalità organizzata, della condanna per corruzione elettorale esistente al momento dell’adozione del decreto, delle frequentazioni controindicate e delle anomalie nella gestione degli appalti. Il ricorso sistematico agli affidamenti diretti e l’affidamento a imprese per le quali i controlli antimafia non erano conclusi possono costituire elementi indiziari anche se le singole procedure risultano formalmente legittime, poiché il potere ex art. 143 TUEL è preventivo e mira a verificare la permeabilità complessiva dell’ente, non soltanto violazioni formali di legge. Il principio di rotazione e la conformità astratta alle norme sugli affidamenti non escludono il rischio di condizionamento mafioso; in un contesto compromesso, il ricorso agli affidamenti diretti e la mancata adozione di cautele ulteriori possono depotenziarne gli anticorpi amministrativi. Gli elementi indiziari non devono dimostrare singolarmente il condizionamento, ma concorrere a formare un quadro complessivo, coerente e ragionevolmente persuasivo. La successiva assoluzione penale, intervenuta dopo il decreto di scioglimento, non può incidere sulla legittimità valutata ex ante; inoltre, l’esito penale non elimina necessariamente la rilevanza del medesimo fatto sul diverso piano preventivo-amministrativo. Gli appellanti sono stati condannati, in solido, alla rifusione delle spese, liquidate in euro 2.000,00 oltre oneri di legge per ciascuna parte resistente.

Norme richiamate

• art. 143 d.lgs. 267/2000

  Il decreto di scioglimento è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale. Al decreto sono allegate la proposta del Ministro dell’interno e la relazione del prefetto, salvo che il Consiglio dei ministri disponga di mantenere la riservatezza su parti della proposta o della relazione nei casi in cui lo ritenga strettamente necessario.

  La misura dissolutoria presuppone un quadro concreto, univoco e rilevante di collegamenti o condizionamenti mafiosi idoneo a compromettere il funzionamento dell’ente. La commissione d’accesso svolge una funzione istruttoria iniziale, mentre la sintesi valutativa compete al Prefetto e agli organi successivi. Il potere ha natura preventiva e può fondarsi sulla valutazione complessiva di elementi eterogenei, anche formalmente leciti.

• art. 143, comma 2, d.lgs. 267/2000

  La commissione termina gli accertamenti e rassegna al prefetto le proprie conclusioni.

  Le conclusioni della commissione d’accesso non vincolano il Prefetto né gli organi titolari della decisione dissolutoria; le eventuali divergenze interne devono essere valutate e ricomposte nelle fasi successive.

• art. 143, comma 3, d.lgs. 267/2000

  Il prefetto [...] invia al Ministro dell’interno una relazione nella quale si dà conto della eventuale sussistenza degli elementi di cui al comma 1.

  Il Prefetto è l’organo cui spetta la valutazione e la sintesi delle risultanze dell’accesso, predisponendo la relazione destinata a fondare la successiva proposta ministeriale.

• art. 143, comma 4, d.lgs. 267/2000

  È richiamato con riguardo alla disciplina della pubblicazione e degli atti allegati al decreto di scioglimento.

• art. 143, comma 9, d.lgs. 267/2000

  Il decreto di scioglimento è pubblicato nella Gazzetta Ufficiale. Al decreto sono allegate la proposta del Ministro dell’interno e la relazione del prefetto, salvo che il Consiglio dei ministri disponga di mantenere la riservatezza su parti della proposta o della relazione nei casi in cui lo ritenga strettamente necessario.

  L’eventuale mancata pubblicazione integrale di atti presupposti, essendo successiva all’adozione del decreto, non incide sulla validità originaria del provvedimento e non costituisce, di per sé, vizio annullatorio.

• art. 34-bis d.lgs. 159/2011

  È richiamato quale disciplina del controllo giudiziario cui era stata ammessa una delle imprese considerate nel quadro indiziario.

• art. 1, comma 53, l. 190/2012

  L’obbligo di iscrizione nella white list è collegato all’inerenza dell’appalto alle attività a rischio di infiltrazione mafiosa, non al solo valore dell’affidamento.

• art. 42 l. 124/2007

  È richiamato quale possibile fondamento della classificazione riservata della relazione prefettizia e della conseguente pubblicazione parziale.

• art. 416-bis c.p.

  È richiamato in relazione alle condanne per associazione mafiosa di soggetti collegati all’ex sindaco.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Richiamato nel dispositivo quale fondamento dell’oscuramento delle generalità e dei dati identificativi.

• art. 10 Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato nel dispositivo ai fini della tutela dei dati personali relativi a condanne penali e reati.

Massime di principio

• Nel procedimento di scioglimento degli organi elettivi per infiltrazioni mafiose, la commissione d’accesso svolge una funzione istruttoria iniziale e le sue eventuali valutazioni divergenti non vincolano il Prefetto né gli organi successivi; spetta al Prefetto sintetizzare e ricomporre le risultanze, motivando le ragioni per cui gli elementi favorevoli allo scioglimento prevalgono su quelli contrari.
• La legittimità dello scioglimento deve essere valutata sulla base del quadro istruttorio effettivamente recepito nella relazione prefettizia, nella proposta ministeriale e nel decreto finale; gli elementi rimasti estranei alla formazione della decisione non possono fondare l’annullamento, mentre gli atti istruttori anteriori possono essere considerati quando abbiano concretamente sostenuto la motivazione finale.
• Il potere di scioglimento ex art. 143 d.lgs. 267/2000 ha natura preventiva e può essere esercitato sulla base della valutazione complessiva di una pluralità di indizi, nessuno dei quali deve necessariamente dimostrare da solo il condizionamento mafioso, purché il quadro unitario risulti coerente, concreto e ragionevolmente persuasivo.
• La formale conformità degli affidamenti diretti alla disciplina dei contratti pubblici, l’applicazione del principio di rotazione e l’assenza di una violazione puntuale di legge non escludono la rilevanza indiziaria delle modalità di gestione degli appalti quando, in un contesto territoriale e soggettivo esposto alla criminalità organizzata, l’amministrazione non adotti cautele idonee a evitare rapporti con imprese controindicate.
• La pregressa presenza mafiosa nel territorio e precedenti episodi di infiltrazione non perdono automaticamente rilevanza per il decorso del tempo; quando siano accompagnati da indizi attuali di collegamento tra esponenti criminali e vertici amministrativi, possono concorrere alla dimostrazione di un pericolo di condizionamento ancora attuale.
• La successiva assoluzione o archiviazione in sede penale non incide, di per sé, sulla legittimità di un provvedimento amministrativo preventivo adottato sulla base delle informazioni disponibili al momento della sua emanazione, né esclude che gli stessi fatti possano assumere autonoma rilevanza su un diverso piano valutativo amministrativo.

Come è indicizzato