Sentenza n. 5341/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato la nota con cui il Ministero dell'Ambiente e della Sicurezza Energetica, a fronte del parere favorevole della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e del parere negativo del Ministero della Cultura, ha attivato il meccanismo previsto dall'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988, rimettendo la questione alla Presidenza del Consiglio dei Ministri. La ricorrente ha sostenuto che non sussistesse un effettivo contrasto tra amministrazioni, poiché l'impianto ricadrebbe in aree idonee ai sensi dell'art. 20, comma 8, lett. c-quater), del d.lgs. n. 199/2021 e, pertanto, il parere del Ministero della Cultura non sarebbe vincolante. Ha inoltre dedotto che le opere di connessione interrate sarebbero irrilevanti ai fini della qualificazione dell'area e che la stazione satellite dovrebbe essere ricompresa nel regime delle aree idonee. Su tale base ha chiesto l'annullamento della nota, l'accertamento della non vincolatività del parere ministeriale e la condanna del Ministero dell'Ambiente al rilascio del provvedimento favorevole di VIA. Le amministrazioni hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso per la natura endoprocedimentale e non immediatamente lesiva della nota, contestando comunque nel merito l'assenza dei presupposti per il deferimento.

La decisione

Il TAR ha ritenuto il ricorso ammissibile nei limiti della contestazione relativa alla sussistenza dei presupposti per l'attivazione del deferimento, ma lo ha rigettato nel merito. La nota impugnata, pur non contenendo la decisione finale sulla compatibilità ambientale e collocandosi in una fase ancora intermedia, non è un atto meramente interno: trasferisce la decisione a una sede diversa e qualitativamente distinta e apre una fase procedimentale ulteriore, con un diverso livello di esercizio del potere amministrativo. È quindi sindacabile quanto alla carenza dei presupposti legali del deferimento. Nel merito, il Tribunale ha escluso che la qualificazione dell'intervento come ricadente in area idonea fosse pacifica. Il Ministero della Cultura aveva riconosciuto l'idoneità dell'area del campo fotovoltaico, ma aveva ritenuto che le opere di connessione e la stazione satellite ricadessero nella fascia di rispetto del Regio Tratturo Melfi-Castellaneta, bene culturale tutelato, con conseguente esclusione della relativa idoneità. La stazione satellite, quale opera fuori terra, autonoma e necessaria al funzionamento dell'impianto, non costituisce un profilo marginale del progetto. La diversa qualificazione delle aree e l'opposto apprezzamento della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC integrano una divergenza sostanziale e reale tra amministrazioni, concernente interessi pubblici distinti e un profilo essenziale della decisione finale. La nozione di valutazioni contrastanti non richiede che il dissenso riguardi esclusivamente atti formalmente vincolanti, ma comprende ogni divergenza sostanziale tra amministrazioni competenti alla definizione del procedimento. In presenza di tale divergenza, il MASE non poteva definire unilateralmente il procedimento e ha legittimamente attivato il meccanismo di composizione del conflitto previsto dall'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988. Il deferimento non costituisce un aggravio procedimentale illegittimo, ma lo strumento ordinariamente previsto per comporre conflitti tra amministrazioni statali portatrici di interessi pubblici di pari rilievo. Il ricorso è stato pertanto rigettato, con compensazione delle spese.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, lett. c-bis), legge n. 400/1988

  La disposizione consente di deferire la decisione alla sede di alta amministrazione quando sussista una divergenza sostanziale tra amministrazioni statali coinvolte nella cura di interessi pubblici distinti; il contrasto non deve necessariamente riguardare atti formalmente vincolanti.

• art. 20, comma 8, lett. c-quater), d.lgs. n. 199/2021

  La qualificazione dell'intervento come localizzato in area idonea costituisce una questione preliminare che, se contestata tra le amministrazioni con riguardo a componenti funzionalmente rilevanti dell'impianto, non può essere considerata pacifica ai fini della non vincolatività del parere del Ministero della Cultura.

• art. 22, comma 1, lett. a), d.lgs. n. 199/2021

  La non vincolatività del parere del Ministero della Cultura presuppone la previa e non controversa qualificazione dell'intervento come insistente su aree idonee; non opera automaticamente quando tale qualificazione sia oggetto del dissenso amministrativo.

• art. 23 d.lgs. n. 152/2006

  La domanda di VIA per i progetti di competenza statale attiva il procedimento nel quale devono essere ponderati anche gli interessi paesaggistico-culturali.

• art. 25, comma 2-bis, d.lgs. n. 152/2006

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente per chiedere il rilascio del provvedimento favorevole di VIA, ma il rigetto della domanda di annullamento della nota di deferimento ha impedito tale conclusione.

• d.lgs. n. 42/2004

  La tutela del Regio Tratturo Melfi-Castellaneta quale bene culturale rileva nella valutazione della localizzazione delle opere di connessione e della stazione satellite e fonda il dissenso del Ministero della Cultura.

Massime di principio

• La nota con cui un'amministrazione deferisce una questione alla sede di composizione del dissenso tra amministrazioni, pur essendo endoprocedimentale e non conclusiva quanto al bene della vita finale, è autonomamente sindacabile quando si contesti la carenza dei presupposti legali per l'attivazione del potere, perché produce l'effetto esterno di trasferire la decisione a una sede procedimentale diversa e qualitativamente distinta.
• Ai fini dell'attivazione del meccanismo di composizione del dissenso previsto dall'art. 5, comma 2, lett. c-bis), della legge n. 400/1988, la nozione di valutazioni contrastanti comprende ogni divergenza sostanziale tra amministrazioni statali chiamate, nell'ambito delle rispettive competenze, a concorrere alla decisione mediante la cura di interessi pubblici distinti; non è necessario che il contrasto riguardi esclusivamente atti formalmente vincolanti.
• La qualificazione di un progetto energetico come localizzato in area idonea non può essere presupposta come pacifica quando una delle amministrazioni contesti tale qualificazione con riferimento a componenti autonome e funzionalmente necessarie dell'intervento, anche se il campo principale dell'impianto ricade in area idonea.
• La non vincolatività del parere dell'amministrazione preposta alla tutela culturale e paesaggistica, prevista per gli interventi in aree idonee, presuppone che tale qualificazione sia previamente accertata e non controversa; non opera automaticamente quando la stessa costituisca oggetto del dissenso tra le amministrazioni coinvolte.
• Quando il dissenso riguarda opere autonome e funzionalmente rilevanti per l'esercizio dell'impianto, come una stazione satellite fuori terra e le relative opere di connessione, esso incide su un profilo essenziale della decisione di VIA e legittima il ricorso al modulo di composizione del conflitto, senza che ciò costituisca un aggravio procedimentale illegittimo.

Come è indicizzato