Sentenza n. 217/2026 - Palermo, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordinanza comunale con cui le era stato ingiunto, insieme alla conduttrice dell'immobile, di eliminare le opere abusive e ripristinare la destinazione originaria ad ufficio. Con il primo motivo ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001 e del regolamento edilizio comunale, sostenendo che il passaggio da ufficio ad abitazione non avrebbe comportato il mutamento verso una diversa categoria funzionale e che la presenza di cucina e camere da letto non sarebbe stata decisiva. Ha inoltre dedotto eccesso di potere, erroneità, illogicità manifesta, difetto del presupposto, difetto di istruttoria e insufficienza della motivazione. Con il secondo motivo ha contestato l'avvertimento relativo all'acquisizione dell'immobile al patrimonio comunale e alla sanzione pecuniaria di 2.000 euro, sostenendo di essere proprietaria incolpevole, estranea agli abusi realizzati dalla conduttrice, e di essersi già attivata per rimuoverli mediante lo sgombero dell'immobile, la rimozione della cucina e lo smontaggio delle camere da letto. Ha dedotto anche la violazione degli artt. 31 e 32 d.P.R. 380/2001 e dei principi di tassatività e nominatività delle sanzioni amministrative.

La decisione

Il TAR ha respinto il primo motivo e dichiarato inammissibile il secondo. Quanto al primo, ha ritenuto che l'art. 23-ter d.P.R. 380/2001 distingua la categoria residenziale da quella produttiva e direzionale e consenta agli strumenti urbanistici comunali di liberalizzare solo i mutamenti interni alla medesima categoria funzionale, non di neutralizzare il rilievo del passaggio da una categoria all'altra. Il mutamento da ufficio ad abitazione costituisce quindi variazione tra categorie funzionali diverse. Inoltre, il PRG comunale collocava l'immobile in una zona con destinazione commerciale/direzionale, non consentendo quella abitativa; ricorrevano pertanto i presupposti della variazione essenziale ai sensi dell'art. 12 l.r. Sicilia n. 16/2016. La presenza di una cucina e di tre camere da letto arredate è stata ritenuta indicativa dello stabile asservimento dell'unità a esigenze abitative. Quanto al secondo motivo, il TAR ha ritenuto che la ricorrente chiedesse in realtà un accertamento preventivo sull'idoneità delle misure adottate per ottemperare all'ordine e sull'esonero dalle conseguenze dell'eventuale inottemperanza. L'avvertimento relativo all'acquisizione e alla sanzione non incide, di per sé, sulla legittimità dell'ordinanza, ma informa il proprietario delle conseguenze previste dalla legge e gli consente di attivarsi. La verifica dell'effettiva ottemperanza e dell'eventuale estraneità del proprietario alle conseguenze afflittive appartiene a una fase successiva, nella quale il Comune dovrà accertare l'inottemperanza e valutare le iniziative del proprietario. Solo contro gli eventuali successivi provvedimenti lesivi sarà possibile proporre impugnazione. Il Comune non si è costituito; il TAR ha disposto nulla sulle spese.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  «Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria [...] purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale»; «Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali e degli strumenti urbanistici comunali, il mutamento della destinazione d'uso all'interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito».

  La disposizione consente agli strumenti urbanistici di liberalizzare i mutamenti interni alla stessa categoria funzionale, ma non di rendere irrilevante il passaggio tra categorie diverse; ufficio e abitazione appartengono rispettivamente alle categorie produttiva e direzionale e residenziale.

• art. 12 l.r. Sicilia n. 16/2016

  «Costituiscono variazioni essenziali rispetto al progetto approvato [...] un mutamento della destinazione d'uso che implichi altra destinazione non consentita dagli strumenti urbanistici con variazione degli standard previsti dal decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444».

  Il mutamento verso una destinazione abitativa non consentita dal PRG e comportante variazione degli standard urbanistici integra una variazione essenziale.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  «[...] entro e non oltre il termine di gg. 90 [...] a eliminare le opere abusive [...] con il conseguente ripristino della destinazione originaria»; «in caso di inottemperanza, si provvederà [...] all'acquisizione [...] gratuitamente al patrimonio del Comune».

  L'ingiunzione di ripristino può essere rivolta anche al proprietario; l'acquisizione e le ulteriori conseguenze dipendono dall'accertamento successivo dell'inottemperanza e dalle valutazioni riferite alla posizione concreta del proprietario.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  «[...] in caso di mancata ottemperanza [...] applicherà l'irrogazione di una sanzione amministrativa pecuniaria pari ad €. 2.000,00».

  L'avvertimento dell'applicazione della sanzione pecuniaria costituisce informazione sulle conseguenze dell'inottemperanza e non un'autonoma irrogazione anticipata della sanzione.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Osta a un accertamento giudiziale preventivo su una fase futura e non ancora definita dell'attività sanzionatoria amministrativa.

Massime di principio

• Il mutamento di destinazione d'uso da ufficio ad abitazione comporta il passaggio dalla categoria funzionale produttiva e direzionale a quella residenziale e non costituisce un mutamento interno alla stessa categoria funzionale ai sensi dell'art. 23-ter d.P.R. 380/2001.
• Gli strumenti urbanistici comunali possono liberalizzare i mutamenti di destinazione d'uso interni alla medesima categoria funzionale, ma non possono neutralizzare la rilevanza giuridica del passaggio tra categorie funzionali diverse.
• Quando la destinazione abitativa non è consentita dallo strumento urbanistico e il mutamento comporta variazione degli standard urbanistici, il cambio di destinazione d'uso integra una variazione essenziale ai sensi dell'art. 12 l.r. Sicilia n. 16/2016.
• L'avvertimento contenuto nell'ingiunzione di ripristino circa l'acquisizione gratuita dell'immobile e l'applicazione di sanzioni in caso di inottemperanza ha natura informativa e non determina anticipatamente tali conseguenze; la loro concreta operatività richiede il successivo accertamento dell'inottemperanza.
• La posizione del proprietario estraneo all'abuso e le iniziative da lui intraprese per impedirne o rimuoverne gli effetti devono essere valutate nella successiva fase di accertamento dell'inottemperanza, non mediante un accertamento preventivo sulla legittimità dell'ingiunzione di ripristino.

Come è indicizzato