Sentenza n. 2294/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante aveva realizzato un immobile su un fondo rustico ricompreso nel complesso della Villa Pignatelli di Monteleone, senza permesso di costruire, ottenendo nel 2007 il condono edilizio. A seguito delle segnalazioni di un controinteressato, il Comune aveva rilevato che l’area ricadeva nel perimetro di una villa vesuviana inclusa nell’elenco approvato con D.M. 19 ottobre 1976 e che, pertanto, il condono avrebbe dovuto essere preceduto dal parere della Soprintendenza. Dopo un primo annullamento d’ufficio, poi revocato sulla base di una prima certificazione soprintendentizia negativa, la Soprintendenza aveva rettificato tale certificazione attestando l’esistenza del vincolo anche sulla particella originaria dalla quale era derivata quella su cui insisteva l’immobile. Il Comune aveva quindi adottato un secondo annullamento d’ufficio del condono, impugnato dall’interessata. Con l’appello sono stati dedotti quattro motivi: il vincolo sulle ville vesuviane sarebbe stato efficace solo per gli immobili appartenenti all’Ente ville vesuviane; il vincolo riguarderebbe la villa ma non il parco pertinenziale, ormai degradato e urbanizzato; il frazionamento catastale della particella e il precedente comportamento amministrativo escluderebbero la rilevanza del vincolo, anche per disparità di trattamento; sarebbe stata violata la comunicazione di avvio del procedimento, in particolare perché il Comune avrebbe dovuto consentire il contraddittorio dopo il contrasto tra le due certificazioni della Soprintendenza. L’appellante aveva inoltre prodotto in appello perizie e pareri tecnici diretti a dimostrare l’attuale perdita del pregio storico-artistico del parco.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto e la sentenza del TAR Campania è stata confermata quanto al rigetto dell’impugnazione del secondo annullamento d’ufficio. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che le ville vesuviane incluse nell’elenco approvato ai sensi della legge n. 578/1971 siano beni culturali ex lege, indipendentemente dalla titolarità dominicale, poiché il vincolo deriva dalle qualità intrinseche accertate dalla commissione e dall’approvazione ministeriale dell’elenco. Il vincolo apposto alla villa si estende anche alle pertinenze, compreso il parco, in quanto il complesso unitario concorre alla formazione del valore storico-artistico del bene. Ai fini dell’annullamento d’ufficio del condono rileva la formale esistenza del vincolo e la conseguente necessità del parere della Soprintendenza, non la valutazione concreta della compatibilità dell’abuso con l’attuale stato dei luoghi: tale valutazione dovrà essere compiuta nel successivo procedimento di condono. Il degrado attuale del parco non esclude quindi il vincolo; è invece rilevante verificare se il parco conservasse pregio o tracce del valore storico-artistico al momento dell’imposizione del vincolo nel 1976, circostanza ritenuta provata dalle risultanze istruttorie acquisite in primo grado. Le perizie e relazioni tecniche prodotte per la prima volta in appello sono state dichiarate inammissibili ai sensi dell’art. 104, comma 2, c.p.a., non ricorrendo le eccezioni relative all’indispensabilità o alla non imputabilità della mancata produzione in primo grado; sono state comunque ritenute irrilevanti perché riferite soprattutto allo stato attuale dei luoghi e non alle condizioni del parco nel 1976. La disparità di trattamento non può essere invocata per legittimare il rilascio di altri condoni illegittimi, trattandosi di potere vincolato rispetto ai presupposti normativi. La mancata comunicazione di avvio non determina l’illegittimità dell’atto, poiché l’appellante non ha dimostrato che la partecipazione avrebbe potuto condurre a un contenuto diverso del provvedimento, secondo l’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Le spese sono state poste a carico dell’appellante, nella misura di euro 2.000,00 oltre accessori per ciascuna delle tre parti appellate.

Norme richiamate

• l. 29 luglio 1971, n. 578

  La legge istituisce l’Ente per le ville vesuviane e prevede l’elenco ministeriale delle ville da tutelare; le ville incluse nell’elenco approvato dal Ministero costituiscono patrimonio artistico ex lege, indipendentemente dal proprietario.

• l. 1 giugno 1939, n. 1089

  artt. 1, comma 3, e 2, comma 1

  La disciplina generale ricomprende tra i beni culturali le ville, i parchi e i giardini di interesse artistico o storico e gli immobili di particolare interesse in ragione del loro riferimento alla storia e alla cultura.

• d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  art. 10, commi 3, lett. d), e 4, lett. f)

  Le categorie di beni culturali comprendono le ville, i parchi e i giardini di interesse artistico o storico e gli immobili di particolare interesse storico-culturale.

• D.M. 19 ottobre 1976

  Approvazione dell’elenco delle ville vesuviane del secolo XVIII da restaurare

  L’inclusione della Villa Pignatelli di Monteleone nell’elenco ministeriale determina l’assoggettamento al vincolo culturale ex lege, esteso anche alle pertinenze del complesso.

• art. 104 c.p.a.

  Nel giudizio amministrativo d’appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova né nuovi documenti, salvo che il collegio li ritenga indispensabili o la parte dimostri di non averli potuti produrre per causa non imputabile.

• art. 34 c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati; pertanto, la compatibilità concreta dell’abuso con i valori storico-artistici deve essere valutata nel successivo procedimento amministrativo, non nel giudizio sull’annullamento del condono.

• art. 7 l. 7 agosto 1990, n. 241

  La comunicazione di avvio costituisce garanzia partecipativa, ma la sua omissione, in un procedimento vincolato, non comporta l’illegittimità dell’atto se la partecipazione non avrebbe potuto incidere sul contenuto dispositivo.

• art. 21-octies l. 7 agosto 1990, n. 241

  La violazione delle garanzie procedimentali non determina l’annullabilità del provvedimento vincolato quando l’amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 37 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  Richiamato nel ricostruire il distinto procedimento relativo alla sanzione edilizia per la sostituzione del cancello; tale capo della sentenza di primo grado non è stato devoluto in appello.

Massime di principio

• Le ville vesuviane inserite nell’elenco approvato dal Ministero ai sensi della legge n. 578/1971 sono beni culturali ex lege, indipendentemente dal soggetto proprietario; la tutela non è subordinata all’appartenenza del bene all’Ente per le ville vesuviane.
• Quando un vincolo culturale riguarda una villa intesa come complesso unitario, esso si estende, salvo diversa delimitazione, alle pertinenze funzionalmente e storicamente collegate, quali parchi e giardini, poiché anche tali elementi concorrono a esprimere il valore storico-artistico del bene.
• Nel giudizio avente ad oggetto l’annullamento d’ufficio di un condono edilizio rilasciato senza il necessario parere della Soprintendenza, rileva la formale esistenza del vincolo al momento dell’imposizione e la conseguente necessità del parere, non la valutazione concreta della compatibilità dell’abuso con l’attuale stato dei luoghi, che appartiene al successivo esercizio del potere amministrativo.
• Il degrado o la trasformazione attuale di un bene vincolato non esclude di per sé la tutela; ai fini della verifica dell’estensione originaria del vincolo occorre accertare se il bene o la sua pertinenza conservassero un pregio o tracce del valore storico-artistico al momento dell’imposizione del vincolo.
• Nel giudizio amministrativo d’appello sono inammissibili le perizie e i pareri tecnici prodotti per la prima volta in appello quando avrebbero potuto essere acquisiti e depositati in primo grado e non ricorrono né l’indispensabilità né la non imputabilità della mancata produzione.
• La violazione della comunicazione di avvio del procedimento non rende annullabile un provvedimento vincolato se il ricorrente non dimostra che la partecipazione procedimentale avrebbe potuto determinare un contenuto dispositivo diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990.

Come è indicizzato