Sentenza n. 25/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato il diniego con cui l'Amministrazione aveva respinto l'istanza di revisione dei prezzi, chiedendo anche l'accertamento del diritto alla revisione e la condanna alla liquidazione delle somme decorrenti dal 16 ottobre 2023. Ha dedotto: la violazione dell'art. 10-bis della l. 241/1990, per mancata comunicazione del preavviso di rigetto, nonostante il diniego fosse fondato anche sull'incompletezza della documentazione; la violazione dell'art. 2, comma 2, della l. 241/1990 per il ritardo nella definizione dell'istanza; la violazione dell'art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, dell'art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016, della clausola del capitolato e dell'art. 5 del contratto; l'erronea applicazione dell'art. 60 d.lgs. 36/2023 e delle relative soglie di franchigia a un contratto stipulato sotto il vigore della precedente disciplina; l'erroneità dell'assunto secondo cui l'impresa avrebbe dovuto dimostrare l'erosione dell'utile e lo squilibrio sinallagmatico, sostenendo invece che l'indice FOI fosse sufficiente per valutare l'an della revisione; nonché difetto di istruttoria, travisamento, erronea presupposizione, illogicità e carenza di motivazione. L'impresa ha inoltre sostenuto di avere comunque dimostrato il passaggio dell'utile da 0,35 euro a una perdita di 0,02 euro per pasto. L'Amministrazione ha chiesto il rigetto del ricorso. Il TAR ha esaminato anche l'eccezione di tardività della memoria difensiva depositata oltre il termine dell'art. 73 c.p.a.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente accolto l'eccezione di tardività della memoria dell'Amministrazione depositata il 4 novembre 2025, ritenendo non applicabile la dimidiazione dei termini del rito appalti, poiché la controversia riguardava la fase esecutiva del contratto. Nel merito, ha accolto il ricorso e annullato il diniego. Ha ritenuto applicabile al contratto la disciplina della revisione prezzi prevista dall'art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022 e dall'art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016, richiamata dal disciplinare, dal capitolato e dal contratto. L'art. 60 d.lgs. 36/2023 non era applicabile ratione temporis e il riferimento dell'Amministrazione alle sue soglie di franchigia era quindi erroneo. Il primo motivo è stato accolto perché l'Amministrazione, pur contestando l'incompletezza della documentazione, non aveva richiesto integrazioni né comunicato il preavviso di rigetto; trattandosi dell'esercizio di un potere discrezionale, non poteva operare l'esclusione del vizio prevista dall'art. 21-octies, comma 2, secondo periodo, l. 241/1990. Il secondo motivo è stato accolto perché il diniego non era adeguatamente motivato: aveva imposto la prova dello squilibrio sinallagmatico senza considerare che, per un appalto avente a oggetto beni alimentari di largo consumo, l'indice FOI relativo a prodotti alimentari e bevande analcoliche costituisce il parametro normalmente utilizzabile per valutare l'an della revisione e il limite massimo del quantum, salvo specifiche circostanze eccezionali. L'Amministrazione dovrà quindi riesaminare l'istanza, valutando gli indici FOI pertinenti per tutti i prodotti alimentari e le bevande analcoliche del periodo considerato e applicando le franchigie previste dalla disciplina ratione temporis, nel rispetto delle garanzie procedimentali. Il TAR ha invece respinto la domanda di accertamento del diritto alla revisione e di condanna alla liquidazione delle somme, poiché spetta all'Amministrazione, in sede di riedizione del potere, compiere la valutazione sostanziale. Le spese sono state poste a carico dell'Amministrazione e liquidate in 3.000 euro, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 73 c.p.a.

  Il termine ordinario per il deposito delle memorie si applica alle controversie sulla revisione prezzi riferite alla fase esecutiva del contratto; non opera la dimidiazione propria del rito appalti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Quando l'Amministrazione intende respingere l'istanza anche per incompletezza documentale, deve consentire all'interessato di conoscere i motivi ostativi e di integrare la documentazione.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La sanatoria dei vizi procedimentali non è applicabile quando, trattandosi di potere discrezionale, il contraddittorio procedimentale avrebbe potuto incidere sull'esito del procedimento.

• art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, convertito dalla l. 25/2022

  “È obbligatorio l'inserimento, nei documenti di gara iniziali, delle clausole di revisione dei prezzi previste dall'articolo 106, comma 1, lettera a), primo periodo, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, fermo restando quanto previsto dal secondo e dal terzo periodo della medesima lettera a)”

  La disposizione imponeva l'inserimento delle clausole revisionali negli atti di gara relativi alle procedure soggette temporalmente alla disciplina, con efficacia imperativa e integrativa della lex specialis e del contratto.

• art. 106, comma 1, lett. a), d.lgs. 50/2016

  “Le modifiche [...] possono essere modificate senza una nuova procedura di affidamento [...] se le modifiche [...] sono state previste nei documenti di gara iniziali in clausole chiare, precise e inequivocabili, che possono comprendere clausole di revisione dei prezzi”

  La revisione deve essere prevista da clausole chiare, precise e inequivocabili; nel caso esaminato la clausola risultava dal disciplinare, dal capitolato e dal contratto.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  La disciplina del nuovo codice, comprese le soglie del 5% e dell'80% richiamate nel diniego, non è applicabile a un contratto stipulato anteriormente alla sua entrata in vigore.

• art. 1, comma 511, l. 208/2015

  La disposizione relativa alla variazione del prezzo complessivo non inferiore al 10% e tale da alterare significativamente l'equilibrio contrattuale riguarda i soggetti aggregatori e non si applica al Ministero della Giustizia nel caso esaminato.

• art. 1664 c.c.

  La revisione prezzi non elimina l'alea propria dei contratti commutativi di durata.

Massime di principio

• Per i contratti soggetti all'art. 29, comma 1, lett. a), d.l. 4/2022, la clausola di revisione prezzi deve essere inserita negli atti di gara e opera come disposizione imperativa, integrando la lex specialis e il contratto anche quando questi non predeterminino rigidamente tutti i criteri applicativi.
• La disciplina della revisione prezzi applicabile ratione temporis è quella vigente e richiamata dagli atti di gara e dal contratto; la disciplina dell'art. 60 d.lgs. 36/2023 non può essere applicata a contratti stipulati anteriormente alla sua entrata in vigore.
• Per un appalto di durata avente a oggetto prodotti alimentari di largo consumo, l'indice FOI relativo ai prodotti alimentari e alle bevande analcoliche costituisce il parametro normalmente idoneo a valutare l'an della revisione e il limite massimo del quantum, salvo circostanze eccezionali da provare.
• La prova di uno specifico squilibrio sinallagmatico o dell'erosione dell'utile è normalmente necessaria per ottenere una revisione eccedente il limite desumibile dall'indice FOI, ma non può essere automaticamente richiesta per negare in radice una revisione parametrata a tale indice.
• Quando l'Amministrazione fonda il diniego di revisione prezzi sull'incompletezza della documentazione, deve attivare il contraddittorio procedimentale e consentire l'integrazione documentale; l'omissione del preavviso di rigetto è invalidante se il potere esercitato è discrezionale e il contraddittorio avrebbe potuto incidere sull'esito.
• Il giudice amministrativo può annullare il diniego e imporre la riedizione del potere secondo i criteri corretti, ma non può sostituirsi all'Amministrazione nell'accertamento definitivo del diritto alla revisione e nella liquidazione delle somme quando residuano valutazioni amministrative sostanziali.

Come è indicizzato