Cassazione Civile, Ordinanza n. 24735/2026 del 22/08/2026

Esito

La controversia

Le ricorrenti avevano presentato dodici distinte istanze di condono edilizio, ciascuna riferita a una singola unità abitativa appartenente a un complesso composto da dodici appartamenti, tre locali al piano terra e un’unica scala di accesso. Il Comune aveva respinto le istanze con due provvedimenti, ritenendo non condonabile l’intervento in ragione della volumetria complessiva, pari a 5.938 metri cubi, superiore ai limiti previsti dall’art. 32, comma 25, del d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003. Il TAR aveva rigettato l’impugnazione e il Consiglio di Stato aveva confermato la decisione, considerando l’opera edilizia abusiva come un complesso unitario realizzato in esecuzione di un disegno unitario, nonostante la suddivisione in più unità e la presentazione di domande separate. Le ricorrenti hanno proposto ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione, deducendo: 1) eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata al legislatore, sostenendo che il Consiglio di Stato avrebbe creato una regola non prevista dalla legge, valorizzando la volumetria complessiva di unità immobiliari catastalmente distinte e il rapporto di parentela; 2) eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera amministrativa, assumendo che il Consiglio di Stato avesse compiuto una nuova valutazione di fatto e individuato un unico centro d’interesse sulla base della parentela; 3) eccesso di potere giurisdizionale per violazione di principi dell’Unione europea e della CEDU, con riferimento alla tutela della proprietà, al divieto di discriminazione e al principio di proporzionalità.

La decisione

Le Sezioni Unite hanno dichiarato il ricorso inammissibile. È stato ribadito che il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione non consente di censurare errori interpretativi, anche se rilevanti, né di ottenere un controllo sulla correttezza della decisione amministrativa. L’invasione della sfera legislativa ricorre soltanto quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, mentre non ricorre quando il giudice interpreti sistematicamente una disposizione, anche mediante interpretazione estensiva o analogica. Nel caso concreto, il Consiglio di Stato aveva legittimamente interpretato l’art. 32, comma 25, del d.l. n. 269/2003, individuando la nozione di costruzione mediante una valutazione unitaria dell’immobile o del complesso immobiliare realizzato secondo un disegno unitario. La suddivisione in più unità abitative e la presentazione di istanze separate sono state ritenute irrilevanti. Non è stata ravvisata neppure un’invasione della sfera amministrativa, poiché il Consiglio di Stato si era limitato al controllo di legittimità senza sostituire una propria valutazione di opportunità o convenienza a quella dell’amministrazione. L’eventuale rilievo attribuito alla parentela avrebbe potuto integrare, al più, un errore nel giudizio, estraneo al sindacato sulla giurisdizione. Anche le censure fondate su norme dell’Unione europea e della CEDU sono state ritenute inammissibili perché dirette a sollecitare un controllo sulla conformità a diritto della decisione del giudice amministrativo. Le ricorrenti sono state condannate in solido alle spese del giudizio di legittimità, a una somma ex art. 96, commi 3 e 4, c.p.c., nonché al versamento dell’ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 32, comma 25, d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 28 febbraio 1985, n. 47, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dall'articolo 39 della legge 23 dicembre 1994, n. 724, e successive modificazioni e integrazioni, nonché dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 metri cubi. Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 metri cubi per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 metri cubi.

  La nozione di costruzione può essere individuata, mediante interpretazione sistematica, nell’unità dell’immobile o del complesso immobiliare quando l’opera sia stata realizzata in esecuzione di un disegno unitario. In tale ipotesi sono irrilevanti la suddivisione in più unità abitative e la presentazione di istanze separate imputabili a un unico centro d’interesse.

• art. 111, comma 8, Cost.

  Il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato è ammesso per motivi inerenti alla giurisdizione; il sindacato riguarda l’esistenza della giurisdizione e i suoi limiti esterni, non gli errori interpretativi o di giudizio commessi nell’esercizio della giurisdizione.

• art. 362 c.p.c.

  È richiamato quale base processuale del ricorso per motivi inerenti alla giurisdizione contro le decisioni del giudice amministrativo.

• art. 110 c.p.a.

  È richiamato in relazione al ricorso per cassazione per motivi inerenti alla giurisdizione contro le sentenze del Consiglio di Stato.

• art. 380-bis c.p.c.

  Ha consentito la proposta di definizione anticipata e, in caso di declaratoria di inammissibilità conforme alla proposta, fonda il richiamo agli effetti sanzionatori previsti dalla disciplina processuale.

• art. 96, comma 3, c.p.c.

  È stato applicato per condannare le ricorrenti al pagamento di un’ulteriore somma in favore della controparte a causa dell’inammissibilità del ricorso.

• art. 96, comma 4, c.p.c.

  È stato applicato per la condanna al pagamento di un’ulteriore somma in favore della cassa delle ammende.

• art. 13, commi 1-bis e 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  In caso di inammissibilità del ricorso, sussistono i presupposti processuali per il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, se dovuto.

• art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU

  È stato invocato dalle ricorrenti a tutela del diritto di proprietà, ma la relativa censura è stata dichiarata inammissibile perché diretta a contestare la correttezza della decisione del giudice amministrativo, non i limiti esterni della giurisdizione.

• art. 14 CEDU

  È stato invocato dalle ricorrenti sotto il profilo del divieto di discriminazione; la censura è stata ritenuta generica e inammissibile.

• art. 1 del Protocollo addizionale n. 12 alla CEDU

  È stato invocato dalle ricorrenti in relazione al divieto di discriminazione; la relativa deduzione non è stata esaminata nel merito per l’inammissibilità del ricorso.

Massime di principio

• Il ricorso per cassazione contro una decisione del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione riguarda esclusivamente l’esistenza della giurisdizione e i suoi limiti esterni; non consente di censurare errori interpretativi, valutazioni di fatto o errori nel giudizio compiuti nell’esercizio della funzione giurisdizionale.
• L’invasione della sfera riservata al legislatore ricorre soltanto quando il giudice speciale applichi una norma da lui stesso creata, esercitando un’attività di produzione normativa; non ricorre quando il giudice interpreti una disposizione esistente mediante criteri sistematici, estensivi o analogici, anche se l’interpretazione è contestabile o eventualmente erronea.
• L’interpretazione sistematica di una disposizione, diretta a ricavarne il significato coerente con la disciplina di settore e con i principi generali dell’ordinamento, costituisce esercizio della funzione giurisdizionale e non produzione normativa.
• L’eccesso di potere giurisdizionale per invasione della sfera riservata all’amministrazione sussiste solo quando il giudice amministrativo sostituisca alla valutazione dell’amministrazione una propria valutazione diretta di opportunità, convenienza o merito, concernente il se, il quando o il come dell’azione amministrativa.
• Ai fini dell’applicazione dei limiti volumetrici previsti dalla disciplina del condono edilizio, la nozione di costruzione può essere riferita all’unità dell’immobile o del complesso immobiliare realizzato secondo un disegno unitario; la suddivisione in più unità abitative e la presentazione di istanze separate non impediscono una valutazione complessiva quando le domande siano riconducibili a un unico centro d’interesse.
• La deduzione della violazione di norme dell’Unione europea o della CEDU non può trasformare il giudizio per motivi inerenti alla giurisdizione in un controllo generale sulla conformità a diritto della decisione del Consiglio di Stato.

Come è indicizzato