Cassazione Civile, Ordinanza n. 24725/2026 del 20/08/2026

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva acquistato all'esito di una procedura esecutiva la proprietà di un immobile sito in Roma, già occupato dall'Ambasciata della Repubblica della Guinea Equatoriale. Poiché l'immobile continuava a essere utilizzato come sede diplomatica, la società aveva chiesto al Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale di attivare i propri poteri per ottenere lo spostamento della sede o la revoca del relativo accreditamento. Il Ministero aveva escluso la configurabilità di un potere di revoca dello status diplomatico dell'immobile, richiamando l'inviolabilità della sede diplomatica e il diritto internazionale. La società aveva quindi proposto davanti al giudice amministrativo un'azione avverso il silenzio, chiedendo l'accertamento dell'inadempimento ministeriale e il risarcimento del danno. Il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo insussistente un obbligo di provvedere e riconducendo l'eventuale intervento sulla sede diplomatica all'ambito delle relazioni internazionali e degli atti politici. Il Consiglio di Stato aveva rigettato l'appello, rilevando inoltre che la posizione della società era un diritto soggettivo di proprietà, tutelabile davanti al giudice ordinario, e non un interesse legittimo. Con l'unico motivo di ricorso per cassazione, la società ha denunciato, ai sensi dell'art. 111, ultimo comma, Cost. e dell'art. 362 c.p.c., un diniego o rifiuto di giurisdizione, sostenendo che il Consiglio di Stato avrebbe erroneamente qualificato come atto politico l'intervento richiesto al Ministero e l'avrebbe privata di una tutela effettiva. La ricorrente ha invocato anche i principi della Corte internazionale di giustizia sulla possibilità dello Stato ospitante di opporsi tempestivamente, non arbitrariamente e non discriminatoriamente alla scelta della sede diplomatica, nonché i principi della Corte costituzionale in materia di tutela giurisdizionale dei diritti fondamentali nei rapporti con Stati esteri.

La decisione

La Corte Suprema di Cassazione, a Sezioni Unite, ha rigettato il ricorso. In via preliminare ha rilevato che non risultava perfezionata la notificazione del ricorso alla Repubblica della Guinea Equatoriale, poiché la consegna dell'atto al pubblico ministero presso il Tribunale di Roma costituiva soltanto un atto prodromico all'attivazione del canale diplomatico e non risultava provata né la trasmissione al Ministero degli Esteri né la ricezione da parte dello Stato estero. La Corte ha tuttavia ritenuto superflua l'integrazione del contraddittorio, poiché il ricorso era manifestamente infondato e tale adempimento avrebbe comportato un inutile aggravio e un allungamento del processo. Nel merito, ha escluso il denunciato diniego di giurisdizione. Ha precisato che gli atti politici sono una categoria eccezionale e di stretta interpretazione, ma ha ritenuto corretto il ragionamento del Consiglio di Stato: l'eventuale potere dello Stato ospitante di intervenire nella scelta o nella conferma dei locali di una missione diplomatica è funzionale a interessi pubblici generali, quali sicurezza, ordine pubblico e assetto urbanistico, si colloca sul piano delle relazioni internazionali e dell'indirizzo politico-diplomatico e non è legislativamente conformato per tutelare la posizione individuale del proprietario dell'immobile. Lo stabilimento e il mantenimento delle sedi diplomatiche non derivano da un procedimento amministrativo interno regolato dalla legge n. 241 del 1990, ma dall'esercizio del diritto di missione dello Stato accreditante e dalle regole del diritto internazionale. Non sussiste quindi, in capo al Ministero, un obbligo giuridico di provvedere azionabile mediante il rito avverso il silenzio, né una posizione di interesse legittimo della società. La posizione fatta valere resta un diritto soggettivo di proprietà, per la cui tutela è competente il giudice ordinario, anche quanto alle questioni relative all'immunità dello Stato estero. La Corte ha distinto tale problema da quello, oggetto del ricorso, della configurabilità di un obbligo ministeriale di esercitare poteri politico-diplomatici in funzione della tutela del proprietario. Non sono state liquidate spese, poiché gli intimati non hanno svolto difese in Cassazione. È stato inoltre dichiarato sussistente l'obbligo della ricorrente di versare l'ulteriore contributo unificato, se dovuto.

Norme richiamate

• art. 111, ultimo comma, Cost.

  Consente il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato per motivi inerenti alla giurisdizione; la Corte ha escluso che il mancato accoglimento della domanda amministrativa integrasse un diniego di giurisdizione.

• art. 24 Cost.

  Rileva quale principio di generale tutela giurisdizionale e, insieme agli artt. 103 e 113 Cost., fonda la regola della giustiziabilità degli atti pubblici incidenti su posizioni giuridiche, salvi i limiti propri degli atti politici.

• art. 42 Cost.

  Invocato dalla ricorrente a tutela della proprietà; la Corte non lo ha ritenuto idoneo a fondare un obbligo del Ministero di esercitare poteri politico-diplomatici.

• art. 103 Cost.

  Richiamato nel quadro costituzionale della generale giustiziabilità dell'azione pubblica e dei limiti del sindacato giurisdizionale.

• art. 113 Cost.

  Richiamato insieme agli artt. 24 e 103 Cost. quale fondamento della soggezione alla legge degli atti pubblici incidenti su posizioni giuridiche, con l'eccezione degli atti politici nei limiti rigorosi individuati dalla giurisprudenza.

• art. 101, secondo comma, Cost.

  La Corte lo richiama per escludere che il giudice possa sostituirsi agli organi di rappresentanza nelle scelte politiche quando manchino parametri normativi conformativi del potere.

• art. 362 c.p.c.

  Individua il ricorso per cassazione contro le decisioni del Consiglio di Stato per motivi attinenti alla giurisdizione; il motivo è stato ritenuto infondato.

• art. 110 cod. proc. amm.

  Richiamato quale norma processuale di raccordo per il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato.

• artt. 31 e 117 cod. proc. amm.

  Disciplinano l'azione avverso il silenzio; la Corte ha escluso che potessero essere utilizzati in assenza di un obbligo giuridico del Ministero di adottare un provvedimento incidente su un interesse legittimo.

• art. 30 cod. proc. amm.

  Richiamato per la domanda risarcitoria proposta davanti al giudice amministrativo; la decisione non riconosce una responsabilità risarcitoria del Ministero.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  Disciplina la trattazione camerale del ricorso e il deposito della memoria della ricorrente; la memoria non ha introdotto argomenti nuovi idonei a modificare l'esito.

• artt. 175 e 127 c.p.c.

  Impongono al giudice di evitare attività processuali inutili e ostacoli alla ragionevole durata del processo; sulla base di tali principi la Corte ha ritenuto superflua l'integrazione del contraddittorio nei confronti dello Stato estero.

• art. 22 della Convenzione di Vienna sulle relazioni diplomatiche del 1961

  Richiamato nel procedimento amministrativo in relazione all'inviolabilità dei locali della missione diplomatica; la Corte di cassazione ha fondato il rigetto sulla natura politico-diplomatica del potere, senza riconoscere un obbligo ministeriale azionabile dal proprietario.

• artt. 7, 19 e 21-quinquies della legge 7 agosto 1990, n. 241

  Invocati dalla ricorrente per sostenere l'esistenza di un procedimento amministrativo e di un potere di revoca; la Corte ha escluso che lo stabilimento e il mantenimento della sede diplomatica derivino da un procedimento interno regolato dalla legge n. 241 del 1990.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Impone, in caso di rigetto del ricorso e ove dovuto, il versamento di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso.

• art. 13, comma 1-bis, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  Individua il parametro per la determinazione dell'ulteriore contributo unificato dovuto in conseguenza del rigetto.

Massime di principio

• La nozione di atto politico è eccezionale e di stretta interpretazione: l'atto è sottratto al sindacato giurisdizionale solo quando provenga da un organo titolare dell'indirizzo politico e sia caratterizzato dalla libertà del fine, senza parametri normativi idonei a conformarne il contenuto in funzione della tutela di posizioni soggettive individuali.
• La possibilità astratta di sindacare un atto pubblico non dipende soltanto dalla sua provenienza soggettiva, ma anche dall'esistenza di parametri normativi oggettivi destinati a proteggere una posizione qualificata e differenziata; in mancanza di tali parametri, il giudice non può sostituirsi agli organi politici nelle scelte di indirizzo generale.
• Lo stabilimento e il mantenimento delle sedi diplomatiche sono regolati dal diritto internazionale e dall'esercizio del diritto di missione dello Stato accreditante, non da un procedimento amministrativo interno disciplinato dalla legge n. 241 del 1990.
• L'eventuale potere dello Stato ospitante di opporsi alla scelta o alla conferma dei locali di una missione diplomatica, anche se riconosciuto in astratto, è funzionale a interessi pubblici generali e politico-diplomatici e non comporta un obbligo giuridico di provvedere a tutela del diritto di proprietà di un privato.
• L'azione avverso il silenzio presuppone l'esistenza di un obbligo giuridico di adottare un provvedimento amministrativo incidente su una posizione di interesse legittimo; non è esperibile per imporre all'amministrazione l'esercizio di poteri politico-diplomatici non legislativamente conformati a tutela di interessi individuali.
• Quando la posizione sostanziale fatta valere è un diritto soggettivo di proprietà, le controversie relative alla sua lesione e alle connesse questioni sull'immunità dello Stato estero appartengono, nei limiti riconosciuti dall'ordinamento, alla cognizione del giudice ordinario e non trasformano la pretesa in un interesse legittimo azionabile davanti al giudice amministrativo.
• I principi sulla necessità di assicurare uno spazio di tutela giurisdizionale nei confronti dello Stato estero riguardano il rapporto diretto tra il privato leso e lo Stato straniero e non possono essere utilizzati per fondare, nei confronti dell'amministrazione nazionale, un obbligo di esercitare poteri politico-diplomatici.
• Se un ricorso per cassazione è prima facie infondato o inammissibile, il giudice può evitare di ordinare l'integrazione del contraddittorio o la rinnovazione della notificazione quando tali adempimenti non apporterebbero alcun beneficio effettivo alle garanzie processuali e comporterebbero un inutile aggravio e ritardo.

Come è indicizzato