Sentenza n. 1008/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato, dapprima mediante ricorso straordinario trasposto in sede giurisdizionale e poi con motivi aggiunti, le misure regolatorie dell'ART. Con riferimento alla delibera n. 132/2024 ha dedotto l'illegittimità delle misure informative e organizzative per impossibilità materiale di attuazione nei termini prescritti, mancata considerazione dei costi e necessità di modifica della convenzione e del PEF; la dipendenza di alcuni obblighi dall'attività di soggetti terzi; l'irragionevolezza dei tempi e delle modalità di realizzazione dell'app unica; l'illogicità della nozione di viaggio programmato e del termine di trenta giorni per la risposta ai reclami; l'indeterminatezza della misura sul rimborso del pedaggio. Con i motivi aggiunti ha contestato la delibera n. 211/2025 deducendo difetto di istruttoria e sottostima degli impatti economici; carenza di base normativa per l'introduzione di diritti patrimoniali degli utenti e violazione dell'art. 23 Cost.; illegittimità dell'automatismo tra presenza di cantieri o blocco del traffico e rimborso, anche quando le attività dipendano da obblighi manutentivi o da soggetti terzi; duplicazione con il sistema bonus/malus sulla qualità dei servizi; illogicità e carenza istruttoria della metodologia di calcolo del rimborso; irragionevolezza delle soglie di ritardo; contraddittorietà e inadeguatezza delle date di applicazione delle misure rispetto ai tempi di aggiornamento delle convenzioni e dei PEF.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso principale e i motivi aggiunti, compensando le spese. Ha ritenuto che l'attività regolatoria dell'ART sia caratterizzata da elevata discrezionalità tecnica e che il sindacato giudiziale debba verificare la ragionevolezza tecnica della scelta, senza sostituire la valutazione dell'Autorità quando essa rientri in un ventaglio di opzioni scientificamente plausibili. La parte che contesta la regolazione deve dimostrare l'irragionevolezza della scelta e prospettare un'alternativa plausibile. Nel caso concreto l'istruttoria, sviluppatasi per più anni mediante consultazioni e raccolte dati presso gli operatori, è stata ritenuta ampia e adeguata. Quanto alla delibera n. 132/2024, il Tribunale ha escluso che gli obblighi informativi imponessero necessariamente investimenti proprietari ingenti: i dati potevano essere acquisiti da provider esterni, dai sistemi di pedaggio o mediante stime attendibili. I costi regolatori sono fisiologicamente considerabili nei sistemi tariffari, ma non comportano un automatismo di immediata revisione del PEF o della convenzione. La Misura 4.6, inoltre, imponeva la comunicazione delle informazioni solo ove disponibili. Gli obblighi relativi a dati forniti dai gestori delle aree di servizio o da altri soggetti richiedevano l'acquisizione e la comunicazione delle informazioni quando disponibili, non la produzione di dati inesistenti. La misura sull'app unica è stata ritenuta attuabile, anche alla luce dell'esistenza di applicazioni già operative e della preesistenza di obblighi europei di raccolta e interoperabilità dei dati. Le censure sulla nozione di viaggio programmato e sul termine per i reclami sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse, perché fondate su una lettura non conforme al testo delle misure: l'utente che non abbia utilizzato l'autostrada non può ottenere rimborsi e, in caso di istruttoria ancora in corso, è possibile fornire entro trenta giorni una risposta motivata interlocutoria. La censura contro la Misura 8 è stata dichiarata inammissibile per carenza di lesività, trattandosi di previsione meramente programmatica, completata solo dalla successiva delibera n. 211/2025. Quanto alla delibera n. 211/2025, il TAR ha ritenuto adeguata l'istruttoria economica dell'ART, fondata su una raccolta dati riguardante i cantieri della rete autostradale, sulle osservazioni degli stakeholder e su successive revisioni del modello di stima. La stima di 96 milioni di euro è stata ritenuta plausibile e comunque mitigata dai meccanismi transitori di recupero tariffario previsti per le concessioni in essere. Il diritto al rimborso è stato qualificato non come risarcimento da illecito né come indennizzo da fatto lecito dannoso, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma negoziale e restituzione parziale del corrispettivo, fondato sulla minore utilità concretamente conseguita dall'utente rispetto a quella normalmente attesa. L'art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011 è stato ritenuto base normativa sufficiente, poiché consente all'ART di definire il contenuto minimo degli specifici diritti degli utenti, anche se non risarcitori. Non è stata ravvisata violazione dell'art. 23 Cost., perché il rimborso non costituisce prestazione patrimoniale imposta, ma restituzione di parte del corrispettivo già pagato. La previsione del rimborso in presenza di cantieri o traffico bloccato può prescindere dalla colpa del concessionario e dall'accertamento di un danno individuale, poiché mira a riequilibrare il rapporto in ragione dell'utilità ridotta del servizio. Le soglie quantitative e temporali sono state giudicate ragionevoli e proporzionate. Il sistema dei rimborsi è stato distinto dal meccanismo generale bonus/malus sulla qualità dei servizi, poiché il primo considera l'esperienza concreta del singolo utente, mentre il secondo opera su indicatori medi e con effetti differiti sulla tariffa. Infine, le date fisse di applicazione delle misure sono state ritenute legittime per evitare che la tutela degli utenti dipendesse dall'incerto perfezionamento di atti convenzionali, con previsione di gradualità e recupero tariffario a salvaguardia dell'equilibrio economico-finanziario delle concessioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L’Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell’accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: […] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie.

  La disposizione attribuisce all'ART il potere di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti, inclusi diritti non risarcitori come il rimborso del corrispettivo quando l'utente consegua un'utilità ridotta del servizio.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.

  Non si applica al rimborso regolatorio, che non è una prestazione patrimoniale imposta di natura autoritativa, ma la restituzione di una parte del corrispettivo già pagato in funzione del riequilibrio del rapporto.

• art. 14, d.lgs. n. 285/1992

  Individua gli obblighi del concessionario quale soggetto esercente i poteri e gli obblighi dell'ente proprietario della strada, inclusa la manutenzione dell'infrastruttura.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. n. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell’ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all’ente concedente.

  Il concessionario può adottare provvedimenti di chiusura o limitazione dell'accesso per gestire situazioni di traffico idonee a determinare il blocco della circolazione.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari, attraverso gli organi competenti a norma degli articoli 6 e 7, con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali.

  Costituisce la base dei provvedimenti di regolamentazione della circolazione richiamati per la gestione del traffico bloccato.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato quale espressione del principio generale di causalità degli spostamenti di ricchezza, alla base della qualificazione del rimborso come riequilibrio del sinallagma.

• artt. 2033 ss. c.c.

  Richiamati, insieme all'arricchimento senza causa, come istituti espressivi del principio di restituzione di somme prive di adeguata giustificazione causale.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  Ha consentito l'opposizione e la trasposizione del ricorso straordinario in sede giurisdizionale.

• Regolamento (UE) n. 886/2013

  Richiamato per evidenziare la preesistenza di obblighi informativi e di raccolta e condivisione dei dati relativi a eventi e situazioni incidenti sulla sicurezza stradale.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  Richiamato quale disciplina europea preesistente sui servizi di informazione sul traffico in tempo reale.

• d.m. 10 luglio 2002

  Richiamato per le distanze di collocazione della segnaletica di preavviso dei lavori, ritenute compatibili con il calcolo della lunghezza del cantiere ai fini del rimborso.

Massime di principio

• Nel sindacato sugli atti di regolazione adottati da un'autorità indipendente con elevata discrezionalità tecnica, il giudice può verificare la plausibilità dell'applicazione delle conoscenze specialistiche e la ragionevolezza tecnica della scelta, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell'autorità quando la soluzione prescelta rientri in un ventaglio di opzioni scientificamente opinabili. La parte che contesta la regolazione deve dimostrarne l'irragionevolezza e prospettare un'alternativa plausibile.
• Nei procedimenti di regolazione economica, la consultazione degli stakeholder e l'istruttoria assumono un'estensione e un rilievo particolarmente ampi. La verifica giudiziale della ragionevolezza della scelta deve considerare non solo la motivazione finale, ma anche il materiale istruttorio, le consultazioni e le osservazioni acquisite nel procedimento.
• L'art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011 consente all'Autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo degli specifici diritti degli utenti anche quando tali diritti non abbiano natura risarcitoria. La clausola che ammette diritti "anche di natura risarcitoria" non limita il potere ai soli diritti fondati su un illecito.
• Il rimborso del pedaggio previsto in presenza di cantieri o blocchi del traffico può essere qualificato come strumento di riequilibrio del sinallagma e restituzione parziale del corrispettivo, quando la minore utilità del servizio sia desumibile da presupposti oggettivi. Non costituisce né risarcimento da illecito né indennizzo da fatto lecito dannoso e può quindi prescindere dalla colpa del concessionario e dalla prova di un danno individuale.
• Il diritto al rimborso regolatorio, in quanto restituzione di parte del corrispettivo già pagato e non prestazione autoritativa imposta, non integra una prestazione patrimoniale imposta soggetta alla riserva di legge dell'art. 23 Cost.
• La fissazione di termini di applicazione delle misure regolatorie mediante date fisse è legittima quando mira a impedire che la tutela degli utenti dipenda dall'incerto perfezionamento di atti convenzionali o dall'aggiornamento dei PEF, purché siano previsti meccanismi ragionevoli di gradualità e salvaguardia dell'equilibrio economico-finanziario delle concessioni.

Come è indicizzato