Sentenza n. 7212/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti statali attuativi del meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per l'acquisto di dispositivi medici negli anni 2015-2018, deducendo l'illegittimità costituzionale ed eurounitaria del payback e vizi propri degli atti applicativi. Sono state prospettate, tra l'altro, violazioni degli artt. 3, 41, 42, 43, 53, 77 e 97 Cost., dell'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, degli artt. 101 e 102 TFUE e dei principi di proporzionalità, certezza del diritto e legittimo affidamento. La ricorrente ha contestato la fissazione nel 2019 dei tetti regionali riferiti ad annualità precedenti, sostenendo che il meccanismo fosse retroattivo, idoneo ad alterare l'equilibrio economico delle gare e dei contratti già eseguiti e lesivo dell'affidamento delle imprese. Ha inoltre dedotto il mancato rispetto dei termini normativi per la fissazione dei tetti, la certificazione del loro superamento e l'adozione delle linee guida. Con motivi aggiunti ha impugnato la determinazione della Regione Autonoma della Sardegna e le deliberazioni delle aziende sanitarie regionali, deducendone l'illegittimità derivata dagli atti statali impugnati.

La decisione

Il ricorso introduttivo è stato respinto. Il TAR ha richiamato e condiviso la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo di payback per gli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria, nonché rispettoso della riserva di legge, poiché la disciplina individua i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione e i criteri essenziali di determinazione. È stata esclusa anche la violazione dell'irretroattività e del legittimo affidamento: il meccanismo del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015, prima delle gare, mentre gli atti del 2022 hanno reso operative procedure già previste senza innovare sostanzialmente l'obbligo. Il tetto regionale del 4,4 per cento, fissato nel 2019, coincideva con il tetto nazionale già noto e avrebbe dovuto costituire un parametro di riferimento per gli operatori diligenti. Il payback è stato ritenuto estraneo alle procedure di gara e ai singoli contratti, perché opera esternamente sulla situazione patrimoniale complessiva delle imprese e non modifica né quantità né prezzo delle forniture. È rimasta inoltre indimostrata un'eccessiva riduzione dei margini di utile. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario, ritenendo che gli atti regionali e aziendali abbiano natura meramente tecnico-contabile e vincolata: essi individuano le imprese e calcolano l'importo dovuto sulla base di dati contabili, percentuali e criteri già predeterminati dalla legge e dagli atti statali. La relativa controversia riguarda quindi un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'obbligazione di pagamento, non l'esercizio di un potere autoritativo. È stata ammessa la riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11, comma 2, c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate tra le parti costituite; nulla è stato disposto per le altre parti.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «al ripiano dell’eventuale superamento del tetto di spesa regionale per gli anni 2015, 2016, 2017 e 2018»

  La disciplina legislativa istituisce il meccanismo di payback, individua i soggetti obbligati, le percentuali di ripiano e la procedura per la certificazione dello sforamento e l'individuazione delle imprese tenute al pagamento.

• art. 9-ter, comma 9, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  La percentuale di partecipazione delle imprese al ripiano è predeterminata dalla legge e viene applicata al fatturato rilevante.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno»

  Attribuisce alle Regioni e alle Province autonome compiti attuativi di verifica contabile, individuazione delle imprese obbligate e determinazione delle somme dovute, senza attribuire loro un margine di discrezionalità autoritativa.

• art. 23 Cost.

  Il payback è qualificabile come prestazione patrimoniale imposta, ma la disciplina legislativa rispetta la riserva di legge perché determina soggetti obbligati, oggetto e criteri essenziali della prestazione.

• art. 41 Cost.

  Il meccanismo di payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria e di tutela della salute.

• art. 1 Protocollo addizionale CEDU, in relazione all'art. 117 Cost.

  Non risultano violati né il principio di irretroattività né il legittimo affidamento, poiché l'obbligo di ripiano era conoscibile fin dal 2015 e gli atti successivi ne hanno reso operativa l'applicazione.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  In caso di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, il processo può essere riassunto davanti al giudice ordinario nel termine previsto dalla disposizione.

• art. 133 c.p.a.

  La controversia relativa agli atti regionali di quantificazione del payback non rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa, poiché riguarda un rapporto obbligatorio patrimoniale privo di esercizio di potere autoritativo.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola i principi di proporzionalità, libertà d'impresa, irretroattività e legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano già conoscibili dalla legge prima della partecipazione alle gare; gli atti successivi che ne rendono concreta l'applicazione non introducono una nuova prestazione sostanziale.
• La fissazione successiva del tetto regionale di spesa non è retroattiva, ai fini della tutela dell'affidamento, quando il tetto regionale è stato determinato nella stessa misura del tetto nazionale già previsto e conoscibile dagli operatori del settore prima delle procedure di gara.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente rispetto alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzi o contenuto delle prestazioni contrattuali, ma incide sulla situazione patrimoniale complessiva del fornitore mediante un obbligo di contribuzione alla spesa sanitaria.
• Le controversie sugli atti regionali che, in attuazione di criteri legislativi e ministeriali già predeterminati, individuano le imprese soggette al payback e calcolano l'importo dovuto sulla base del fatturato hanno ad oggetto un diritto soggettivo patrimoniale e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Quando l'attività regionale di applicazione del payback è esclusivamente tecnico-contabile, vincolata nei presupposti, nel contenuto e nelle modalità, l'atto denominato dalla legge 'provvedimento' non costituisce esercizio di potere autoritativo e la sua impugnazione davanti al giudice amministrativo è inammissibile per difetto di giurisdizione.

Come è indicizzato