Sentenza n. 704/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto l’ottemperanza alla sentenza n. 16/2021, che aveva annullato i pareri negativi della Soprintendenza e il conseguente provvedimento comunale di archiviazione, disponendo il riesame del progetto relativo alla realizzazione di una cantina vinicola e di un annesso. Ha inoltre chiesto la nomina di un commissario ad acta, la condanna al pagamento di penalità di mora e il risarcimento del danno ai sensi dell’art. 112, comma 3, c.p.a. Dopo la sentenza, il Comune ha riattivato il procedimento e la Soprintendenza ha richiesto nuova documentazione, anche in ragione dell’intervenuta approvazione del Piano di Indirizzo Territoriale con valenza paesaggistica del 2015. La ricorrente ha trasmesso una relazione paesaggistica, ma, dopo un’ulteriore richiesta di integrazione documentale della Soprintendenza del 10 aprile 2025, non ha svolto ulteriori attività. Il Comune e la Soprintendenza, tuttavia, non hanno adottato un provvedimento espresso conclusivo. Con motivi aggiunti la ricorrente ha impugnato, chiedendone la nullità o l’annullamento, la nota comunale del 6 dicembre 2024, la decisione della Commissione comunale per il paesaggio e ulteriori note relative alla richiesta di documentazione fotografica e integrazioni. Il giudice ha rilevato d’ufficio la possibile inammissibilità dei motivi aggiunti perché diretti contro atti endoprocedimentali. La ricorrente ha altresì chiesto astreintes e risarcimento del danno.

La decisione

Il ricorso per ottemperanza è stato accolto nei limiti precisati in motivazione. Il giudice ha ritenuto che, in base all’effetto conformativo della sentenza n. 16/2021, Comune e Soprintendenza dovessero riesercitare il potere e concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso. Poiché tale provvedimento non era stato adottato, il TAR ha ordinato alle amministrazioni, ciascuna per la propria competenza, di dare esecuzione alla sentenza entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della decisione. Per l’eventuale persistente inerzia è stato nominato commissario ad acta il Direttore generale della Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio del Ministero della Cultura, con facoltà di delega, assegnandogli un ulteriore termine di sessanta giorni. La domanda di penalità di mora è stata respinta perché il ritardo nella conclusione del procedimento era imputabile anche alla ricorrente, che non aveva riscontrato la richiesta documentale della Soprintendenza del 10 aprile 2025; in tali condizioni, la condanna coercitiva sarebbe stata manifestamente iniqua. La domanda risarcitoria ex art. 112, comma 3, c.p.a. è stata respinta perché la sentenza ottemperanda aveva annullato gli atti per difetto di motivazione, senza riconoscere la spettanza del bene della vita e lasciando integra la discrezionalità amministrativa. Mancava quindi il presupposto della sopravvenuta impossibilità di esecuzione in forma specifica dell’obbligazione nascente dal giudicato. La domanda è stata ritenuta infondata anche se riqualificata come domanda generale di risarcimento, sia per difetto di prova del danno-conseguenza, sia perché non era possibile anticipare il giudizio sulla spettanza del bene della vita mentre il potere amministrativo doveva ancora essere esercitato. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di interesse, poiché rivolti contro atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività, meramente esecutivi di una precedente richiesta rimasta inoppugnata e comunque superati dalla successiva richiesta documentale della Soprintendenza del 10 aprile 2025. Le spese sono state compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 114 c.p.a.

  eventuale nomina di un commissario ad acta ex art. 114, comma 4, lett. d); liquidazione ai sensi dell’art. 114, comma 4, lett. e) C.P.A. della somma dovuta, a titolo di penalità di mora

  Il giudizio di ottemperanza consente al giudice di ordinare l’esecuzione del giudicato, nominare un commissario ad acta in caso di persistente inerzia e disporre penalità di mora; nel caso concreto è stata disposta l’esecuzione e nominato il commissario, mentre le astreintes sono state negate.

• art. 112, comma 3, c.p.a.

  nonché per il risarcimento del danno ex art. 112, comma 3, C.P.A.

  La responsabilità risarcitoria collegata all’impossibilità di eseguire in forma specifica il giudicato presuppone che il giudicato abbia riconosciuto la fondatezza della pretesa sostanziale e che l’esecuzione in forma specifica sia divenuta impossibile; tali presupposti non ricorrono quando l’annullamento sia stato pronunciato per un vizio formale e l’amministrazione conservi discrezionalità nel riesercizio del potere.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  il necessario giudizio di spettanza del bene della vita ... si risolverebbe in un inammissibile sindacato su poteri amministrativi non ancora esercitati, vietato dall’art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il giudice amministrativo non può pronunciarsi sulla spettanza del bene della vita quando ciò comporti un sindacato su poteri amministrativi non ancora esercitati, soprattutto se l’annullamento ha lasciato all’amministrazione un margine di discrezionalità.

• art. 2 l. 241/1990

  riattivando, con ciò, l'obbligo di riprovvedere ex art. 2, della legge n. 241 del 1990

  L’annullamento di un provvedimento che aveva definito il procedimento per un vizio formale riattiva l’obbligo dell’amministrazione di provvedere, imponendo la conclusione del procedimento mediante un nuovo provvedimento espresso.

• art. 2697 c.c.

  la prova ... grava sulla ricorrente secondo la regola generale di cui all’art. 2697 c.c.

  La domanda risarcitoria richiede la prova del danno-conseguenza, il cui onere grava sul soggetto che ne domanda il risarcimento.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  previo avviso ex art. 73, comma 3, c.p.a. circa la possibile inammissibilità dei motivi aggiunti

  Il giudice può porre a fondamento della decisione una questione rilevata d’ufficio solo previo avviso alle parti, assicurando il contraddittorio.

Massime di principio

• Quando una sentenza amministrativa annulla un diniego per difetto di motivazione senza riconoscere la fondatezza della pretesa sostanziale, l’amministrazione conserva la discrezionalità di rideterminarsi anche in senso sfavorevole, ma deve riesercitare il potere e concludere il procedimento con un provvedimento espresso conforme all’effetto conformativo del giudicato.
• Il giudizio di ottemperanza può essere accolto per ordinare la conclusione del procedimento e può comportare la nomina preventiva di un commissario ad acta per l’eventuale persistente inerzia, anche quando il giudicato non abbia attribuito direttamente al privato il bene della vita richiesto.
• La penalità di mora non può essere applicata quando la mancata conclusione del procedimento sia imputabile, anche in parte, al ricorrente che non abbia riscontrato una richiesta istruttoria dell’amministrazione; in tal caso la coercizione indiretta sarebbe iniqua.
• La responsabilità risarcitoria prevista dall’art. 112, comma 3, c.p.a. presuppone un giudicato che abbia riconosciuto la fondatezza della pretesa sostanziale e la sopravvenuta impossibilità di ottenere il bene della vita in forma specifica; non opera quando il giudicato abbia annullato l’atto per un vizio formale lasciando integra la discrezionalità amministrativa.
• Il danno da lesione di un interesse legittimo pretensivo connesso a un potere discrezionale non è risarcibile prima della riedizione del potere, perché il giudice non può anticipare il giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita né sindacare poteri amministrativi non ancora esercitati.
• Le richieste di integrazione documentale e gli altri atti endoprocedimentali privi di autonoma lesività non sono immediatamente impugnabili; il ricorso contro tali atti è inammissibile per difetto di interesse, soprattutto quando siano stati superati da successive richieste istruttorie.

Come è indicizzato