Sentenza n. 2982/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, dipendente di ARERA, ha impugnato la deliberazione con cui l'Autorità ha applicato, anche agli anni 2014, 2015 e 2016, il criterio del taglio lineare del 20% su ciascuna voce del trattamento economico accessorio, disponendo il recupero delle differenze rispetto alle somme già erogate. In precedenza ARERA aveva utilizzato un diverso criterio, fondato sul confronto tra il costo complessivo del trattamento accessorio del 2013, attualizzato, e la spesa complessiva dell'anno di riferimento; dal 2017 aveva invece applicato direttamente la riduzione del 20% sulle singole voci. Il ricorrente ha dedotto: violazione del principio di irretroattività degli atti amministrativi e lesione del legittimo affidamento; illegittimità della ripetizione delle somme, anche alla luce dell'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU e della buona fede del percettore; illogicità e difetto dei presupposti per avere esteso il recupero agli anni 2014 e 2015, nonostante la relazione della Corte dei conti riferita alle annualità 2014-2016; difetto di motivazione e istruttoria, nonché violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento; illegittimità del recupero mediante riduzione degli importi accantonati a titolo di indennità di fine rapporto, per violazione dell'art. 1243, comma 1, c.c. ARERA ha eccepito l'inammissibilità del ricorso, sostenendo che gli atti avessero natura paritetica e non autoritativa, e, in subordine, ne ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha anzitutto dichiarato infondata l'eccezione di inammissibilità, ritenendo sussistente la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, comprese quelle patrimoniali derivanti da atti paritetici. Nel merito, ha escluso che vi fosse stato un mutamento interpretativo retroattivo incidente su retribuzioni definitivamente maturate: il criterio applicato negli anni precedenti era stato utilizzato in via provvisoria e non aveva consolidato un affidamento tutelabile, mentre il principio di irretroattività dei provvedimenti amministrativi non era applicabile agli atti paritetici di liquidazione delle competenze economiche. Ha ritenuto doverosa la ripetizione delle somme indebitamente erogate ai sensi dell'art. 2033 c.c., anche nei rapporti di pubblico impiego non privatizzato, escludendo che la buona fede del dipendente impedisca il recupero. La buona fede può incidere sulle modalità di restituzione, che non devono essere eccessivamente onerose, anche mediante rateizzazione o temporanea inesigibilità in presenza di specifiche condizioni personali; nel caso concreto, tuttavia, si trattava di somme contenute. Ha inoltre richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 8/2023, secondo cui l'art. 2033 c.c. non è costituzionalmente illegittimo rispetto all'art. 1 del Protocollo n. 1 CEDU, poiché l'ordinamento offre strumenti di tutela dell'affidamento, inclusa l'eventuale responsabilità dell'ente erogatore. Il terzo motivo è stato respinto perché la relazione della Corte dei conti esprimeva una valutazione generale sul criterio precedente e non era limitata alla sola annualità 2016; ARERA non aveva quindi travisato né arbitrariamente esteso tale rilievo. Sono state escluse anche le violazioni procedimentali e motivazionali, poiché si trattava di atti paritetici e vincolati, relativi a emolumenti dovuti in base alla legge, cui non si applicavano le garanzie partecipative della l. 241/1990; secondo il TAR, spettava inoltre ai ricorrenti provare l'illegittimità concreta delle trattenute. Infine, il recupero mediante riduzione degli importi accantonati per l'indennità di fine rapporto non costituiva compensazione legale, poiché ARERA aveva prospettato modalità alternative di restituzione, lasciando al lavoratore la scelta tra la riduzione degli accantonamenti e il pagamento mediante retribuzione ordinaria rateizzata. Le spese sono state compensate per la natura lavoristica della controversia.

Norme richiamate

• art. 22, comma 5, d.l. 90/2014, convertito dalla l. 114/2014

  A decorrere dal 1º luglio 2014, [le Autorità indipendenti] provvedono, nell'ambito dei propri ordinamenti, a una riduzione non inferiore al venti per cento del trattamento economico accessorio del personale dipendente, inclusi i dirigenti

  La norma impone alle Autorità indipendenti una riduzione non inferiore al 20% del trattamento economico accessorio, ma non specifica le modalità applicative, lasciando spazio all'adozione di criteri interpretativi e attuativi.

• art. 133, comma 1, lett. i), c.p.a.

  le controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico

  La disposizione attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative ai rapporti di lavoro non privatizzati.

• art. 63, comma 4, d.lgs. 165/2001

  Restano devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo le controversie [...] in sede di giurisdizione esclusiva, [...] relative ai rapporti di lavoro di cui all'articolo 3, ivi comprese quelle attinenti ai diritti patrimoniali connessi

  La giurisdizione esclusiva comprende anche le controversie patrimoniali connesse ai rapporti di lavoro del personale di cui all'art. 3 del d.lgs. 165/2001.

• art. 3 d.lgs. 165/2001

  rimangono disciplinati dai rispettivi ordinamenti [...] i dipendenti degli enti che svolgono la loro attività nelle materie contemplate [...] dalle leggi 4 giugno 1985, n. 281 [...] e 10 ottobre 1990, n. 287

  Il personale delle Autorità indipendenti rientra nel pubblico impiego non privatizzato disciplinato dai rispettivi ordinamenti.

• art. 2033 c.c.

  La ripetizione delle somme indebitamente erogate costituisce diritto-dovere dell'amministrazione, anche nei rapporti di lavoro non privatizzati; la buona fede del percettore, di regola, non impedisce il recupero.

• art. 1175 c.c.

  Il creditore deve esercitare la pretesa restitutoria tenendo conto, in rapporto alle circostanze concrete, della sfera di interessi del debitore; la norma giustifica modalità di recupero non eccessivamente onerose e, secondo i casi, rateizzazione o inesigibilità temporanea o parziale.

• art. 1 Protocollo n. 1 CEDU

  Ogni persona fisica o giuridica ha diritto al rispetto dei suoi beni

  La tutela convenzionale dell'affidamento non comporta l'irripetibilità automatica delle somme indebitamente percepite in buona fede, poiché l'ordinamento nazionale può tutelare l'affidamento attraverso modalità proporzionate di recupero e rimedi risarcitori.

• art. 8 l. 241/1990

  Non trova applicazione agli atti paritetici di liquidazione e recupero di emolumenti dovuti in base alla legge, non aventi natura provvedimentale.

• art. 1243, comma 1, c.c.

  Non è stato ritenuto applicabile, perché il recupero disposto da ARERA non costituiva compensazione legale, ma una modalità di restituzione rimessa anche alla scelta del lavoratore.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha costituito la base normativa per l'oscuramento delle generalità e dei dati identificativi del ricorrente.

• art. 9, paragrafo 1, Regolamento (UE) 2016/679

  Richiamato insieme all'art. 52 d.lgs. 196/2003 a tutela dei diritti e della dignità della parte interessata mediante oscuramento dei dati.

Massime di principio

• Nelle controversie relative ai rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo comprende anche le pretese patrimoniali derivanti da atti paritetici, sicché la natura non autoritativa dell'atto non esclude la sua cognizione diretta da parte del giudice amministrativo.
• Quando la legge impone una riduzione del trattamento economico accessorio ma non ne specifica le modalità applicative, l'amministrazione può adottare un criterio attuativo successivo, anche riferito ad annualità precedenti, se il criterio utilizzato in precedenza era stato applicato in via provvisoria e non aveva consolidato un affidamento qualificato dei dipendenti.
• La ripetizione di emolumenti indebitamente erogati dalla pubblica amministrazione costituisce, ai sensi dell'art. 2033 c.c., un diritto-dovere dell'amministrazione e non richiede una specifica ponderazione dell'interesse pubblico, che è insito nel recupero di denaro pubblico privo di titolo; la buona fede del percettore, di regola, non esclude la restituzione.
• La tutela dell'affidamento del percettore in buona fede incide sulle modalità di esercizio della pretesa restitutoria, che non devono risultare eccessivamente onerose in relazione alle condizioni del debitore, alla natura e all'entità delle somme, all'origine dell'errore e al tempo trascorso, potendo giustificare rateizzazione o inesigibilità temporanea o parziale.
• Gli atti paritetici e vincolati di liquidazione o recupero di emolumenti dovuti in base alla legge non sono soggetti alle garanzie partecipative previste dalla l. 241/1990 per i provvedimenti amministrativi; l'interessato che ne contesti la legittimità deve allegare e provare l'illegittimità concreta della quantificazione o della trattenuta.
• La prospettazione al dipendente di modalità alternative di restituzione, una delle quali incida sugli importi accantonati per l'indennità di fine rapporto e l'altra consenta il pagamento rateizzato mediante retribuzione ordinaria, non integra compensazione legale, ma costituisce una modalità di adempimento coerente con il dovere del creditore di considerare la sfera di interessi del debitore.

Come è indicizzato