Sentenza n. 5870/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguardava due ordinanze di demolizione emesse dal Comune di Terzigno ai sensi dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, relative a plurimi interventi realizzati in assenza di titolo edilizio e di autorizzazione paesaggistica: corpi di fabbrica in ampliamento e sopraelevazione, gazebi, strutture accessorie, impianti e finiture. Gli appellanti hanno dedotto otto motivi. In primo luogo, hanno contestato la legittimazione della proprietaria interveniente ad opponendum, sostenendo l'assenza di un interesse differenziato e di una vicinitas rilevante. In secondo luogo, hanno censurato la valutazione delle risultanze istruttorie e l'individuazione dell'epoca di realizzazione delle opere, richiamando le planimetrie catastali del 2012 e deducendo l'assenza di adeguata istruttoria. In terzo luogo, hanno contestato l'applicabilità dell'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, sostenendo che le opere fossero anteriori al piano urbanistico comunale e all'imposizione dei vincoli paesaggistici e ambientali. In quarto luogo, hanno dedotto il difetto di motivazione della sentenza e sostenuto che gli interventi costituissero ristrutturazione o riparazione di danni sismici, assentita da una precedente autorizzazione, senza modifiche planivolumetriche tali da richiedere il permesso di costruire. In quinto luogo, hanno lamentato la violazione dell'art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia sulla censura relativa al tetto a falde. In sesto luogo, hanno dedotto la violazione delle garanzie partecipative, sostenendo che la partecipazione avrebbe potuto orientare diversamente l'esercizio del potere amministrativo. In settimo luogo, hanno invocato la natura pertinenziale e la modesta entità dei gazebi, destinati al ricovero di piante e connessi all'attività agricola, richiamando l'art. 149 del d.lgs. n. 42/2004. In ottavo luogo, hanno dedotto l'assenza di responsabilità dell'attuale proprietaria, asseritamente in buona fede, nonché l'erronea individuazione delle particelle e l'insufficiente motivazione degli atti repressivi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto ammissibile l'intervento ad opponendum della proprietaria del fondo ubicato sulla stessa strada, poiché la vicinitas può essere sintomatica di un pregiudizio alla proprietà e integrare un interesse di mero fatto idoneo a giustificare l'intervento a sostegno dell'amministrazione. Ha confermato gli esiti della verificazione svolta in primo grado, precisando che i dati catastali, formati sulla base delle dichiarazioni degli interessati e rilevanti principalmente sul piano fiscale, non sono decisivi per accertare la legittimità urbanistico-edilizia di un immobile e hanno valore recessivo e sussidiario rispetto agli altri elementi probatori. Ha ritenuto legittima la qualificazione unitaria delle opere: in presenza di una pluralità di interventi edilizi, soprattutto in area vincolata, l'impatto deve essere valutato globalmente e non attraverso la scomposizione atomistica dei singoli manufatti. Le opere, per consistenza, autonomia, ingombro e incidenza sull'area tutelata, costituivano un intervento rilevante e non pertinenziale. Il Collegio ha ribadito che, in area sottoposta a vincolo paesaggistico, ogni intervento edilizio idoneo ad alterare lo stato dei luoghi richiede l'autorizzazione paesaggistica; in mancanza sia del titolo edilizio sia dell'autorizzazione paesaggistica, è legittima la sanzione demolitoria, indipendentemente dalla qualificazione del titolo edilizio astrattamente necessario. Ai sensi dell'art. 32, comma 3, del d.P.R. n. 380/2001, gli interventi realizzati su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico sono qualificati come variazioni essenziali e sono demolibili ai sensi dell'art. 31, comma 1. È stata inoltre esclusa la necessità della comunicazione di avvio del procedimento, poiché la repressione degli abusi edilizi mediante ordine di demolizione costituisce attività vincolata. La censura di omessa pronuncia è stata respinta, ritenendo che l'esame complessivo delle questioni rilevanti soddisfacesse il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato. Gli appellanti sono stati condannati al pagamento di euro 4.000, oltre accessori, in favore della parte appellata costituita; nulla è stato disposto per le spese nei confronti del Comune non costituito.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Consente l'ordine di demolizione delle opere abusive; nel caso deciso, è stato ritenuto applicabile agli interventi realizzati senza titolo in area vincolata.

• art. 32, comma 3, d.P.R. 380/2001

  Gli interventi effettuati su immobili sottoposti a vincolo paesaggistico sono qualificati come variazioni essenziali e possono essere demoliti ai sensi dell'art. 31, comma 1, in assenza dei necessari titoli.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  È stato richiamato dagli appellanti per sostenere che gli interventi non richiedessero il permesso di costruire; la censura non è stata accolta.

• art. 149 d.lgs. 42/2004

  È stato invocato dagli appellanti per sostenere l'esenzione dall'autorizzazione paesaggistica per interventi agro-silvo-pastorali; il Collegio ha escluso che le opere, valutate unitariamente, rientrassero nell'ambito dell'esenzione.

• art. 112 c.p.c.

  Il Collegio ha ritenuto rispettato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, poiché erano state esaminate tutte le questioni rilevanti ai fini della decisione.

• art. 7, comma 3, legge 47/1985

  Richiamato dalla parte appellata in relazione alla possibile acquisizione dell'immobile al patrimonio comunale; il testo non evidenzia una decisione specifica del Collegio su tale eccezione.

Massime di principio

• L'intervento ad opponendum proprio in appello a sostegno dell'amministrazione è ammissibile quando il terzo dimostri anche un interesse di mero fatto al mantenimento dell'assetto determinato dall'atto impugnato, purché idoneo a procurargli un vantaggio indiretto e riflesso; la vicinitas rispetto all'immobile interessato dall'abuso può costituire indice di tale interesse e di un possibile pregiudizio.
• I dati catastali, essendo formati principalmente sulla base delle dichiarazioni degli interessati e destinati in via primaria a finalità fiscali, non sono decisivi per accertare la legittimità urbanistico-edilizia di un immobile; hanno valore recessivo e sussidiario rispetto agli elementi probatori propri dell'accertamento edilizio.
• La legittimità di una pluralità di opere edilizie deve essere valutata globalmente, soprattutto in area sottoposta a vincolo paesaggistico, senza frazionare gli interventi in singoli manufatti quando il loro impatto sul territorio deriva dall'insieme delle opere e dalle reciproche interazioni.
• In area sottoposta a vincolo paesaggistico, ogni intervento edilizio privo di titolo che sia idoneo ad alterare lo stato dei luoghi richiede l'autorizzazione paesaggistica; la sua omissione, unitamente alla carenza del titolo urbanistico-edilizio, legittima l'ordine di demolizione, indipendentemente dalla qualificazione del titolo edilizio astrattamente necessario.
• La natura pertinenziale in ambito edilizio richiede un nesso funzionale e strumentale con l'opera principale, una dimensione modesta, l'assenza di autonomo valore di mercato e di significativo carico urbanistico. Non sono pertinenziali le opere autonome, di rilevante consistenza o ingombro, che occupino ulteriore area e producano una significativa trasformazione del territorio.
• L'ordine di demolizione di opere abusive costituisce espressione di attività amministrativa vincolata; di regola, non è quindi necessaria la previa comunicazione di avvio del procedimento.

Come è indicizzato