Sentenza n. 6876/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Un operatore sanitario privato, già accreditato per la branca specialistica ambulatoriale di medicina fisica e riabilitativa, aveva chiesto il rinnovo dell'accreditamento. L'istanza era stata inizialmente respinta perché presentata oltre il termine previsto dalla normativa regionale. Dopo una precedente ordinanza cautelare del TAR, che aveva ritenuto non perentorio il termine per la richiesta di rinnovo, il Commissario ad acta aveva adottato un nuovo diniego, fondato sulla decadenza ex lege dall'accreditamento per mancata presentazione dell'istanza entro il termine triennale di efficacia. Il TAR aveva accolto il ricorso, ritenendo violato il cosiddetto giudicato cautelare e imponendo l'esame nel merito dell'istanza. La Regione ha appellato deducendo: violazione e falsa applicazione dell'art. 11, comma 7, della legge regionale n. 24/2008, per confusione tra il termine semestrale per la presentazione dell'istanza e il termine triennale di efficacia dell'accreditamento; inconfigurabilità del giudicato cautelare e possibilità di rieditare il potere sulla base di ulteriori motivi; natura decadenziale del termine triennale. L'operatore sanitario ha sostenuto l'obbligo dell'amministrazione di esaminare nel merito la domanda di rinnovo.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha interpretato l'art. 11, comma 7, della legge regionale n. 24/2008 distinguendo i due termini previsti: il termine semestrale per la presentazione dell'istanza ha natura ordinatoria, o acceleratoria, perché mira a consentire una tempestiva istruttoria; il termine triennale individua invece il termine finale di efficacia dell'accreditamento. Decorso il triennio, la struttura decade dall'accreditamento precedente, ma tale decadenza non impedisce la presentazione e l'esame di una nuova istanza di rinnovo o accreditamento, destinata eventualmente a produrre effetti ex nunc, con possibile scopertura del periodo intermedio anche ai fini del budget. L'amministrazione non può quindi respingere in modo automatico e tombale la domanda limitandosi a richiamare la decadenza, ma deve esaminarne nel merito la sussistenza dei requisiti, tenendo conto anche del fabbisogno sanitario, dell'evoluzione tecnologica, delle pratiche sanitarie e della programmazione regionale. Il Collegio ha inoltre corretto la motivazione del TAR, escludendo che nel processo amministrativo possa configurarsi un autonomo giudicato cautelare: le ordinanze cautelari sono interinali, strumentali alla decisione di merito e insuscettibili di passare in giudicato. Un atto amministrativo adottato in contrasto con un'ordinanza cautelare non è pertanto nullo per violazione del giudicato, poiché la nullità per contrasto presuppone una sentenza passata in giudicato. Restano tuttavia ferme le conclusioni sostanziali del TAR circa l'obbligo dell'amministrazione di procedere all'esame di merito della nuova istanza. La Regione è stata condannata al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 5.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 11, comma 7, legge regionale Calabria n. 24/2008

  L’accreditamento, anche definitivo, è soggetto a rinnovo ogni tre anni dalla data del relativo provvedimento, sulla base di apposita istanza che il rappresentante legale della struttura interessata deve presentare almeno sei mesi prima della data di scadenza dell’accreditamento all’Azienda sanitaria competente

  Il termine semestrale per la presentazione dell'istanza è ordinatorio o acceleratorio; il termine triennale costituisce invece il termine finale di efficacia dell'accreditamento.

• art. 11, comma 8, legge regionale Calabria n. 24/2008

  Ai fini del rinnovo dell’accreditamento si terrà conto dell’evoluzione delle tecnologie, delle pratiche sanitarie e della normativa eventualmente intervenuta. Ai medesimi fini le prestazioni potranno essere ridefinite alla luce dei volumi delle attività prodotte, anche sulla base dei fabbisogni determinati dalla programmazione regionale

  La procedura di rinnovo comporta una verifica aggiornata dei requisiti e del fabbisogno sanitario; la tardività dell'istanza può incidere sulla decorrenza del nuovo accreditamento, ma non giustifica il rigetto automatico senza esame del merito.

• art. 55, comma 1, c.p.a.

  Il ricorrente chiede [...] l’emanazione di misure cautelari [...] che appaiono più idonee ad assicurare interinalmente gli effetti della decisione sul ricorso

  La tutela cautelare amministrativa ha natura interinale e strumentale rispetto alla decisione di merito.

• art. 669-octies, comma 6, c.p.c.

  La disciplina civilistica delle ordinanze cautelari a strumentalità attenuata non è estensibile al processo amministrativo, nel quale permane la natura strumentale e interinale della tutela cautelare.

• art. 669-octies, ultimo comma, c.p.c.

  Anche nel processo civile l'autorità del provvedimento cautelare non è invocabile in un diverso processo; il riferimento è utilizzato per escludere, a maggior ragione nel processo amministrativo, la configurabilità generale di un giudicato cautelare.

• art. 4, comma 2-bis, d.l. n. 115/2005, convertito dalla legge n. 168/2005

  Conseguono ad ogni effetto l’abilitazione professionale o il titolo per il quale concorrono i candidati, in possesso dei titoli per partecipare al concorso, che abbiano superato le prove d’esame scritte ed orali previste dal bando, anche se l’ammissione alle medesime o la ripetizione della valutazione da parte della commissione sia stata operata a seguito di provvedimenti giurisdizionali o di autotutela

  La previsione è considerata una disciplina speciale e isolata, non idonea a fondare in via generale un giudicato cautelare nel processo amministrativo.

• art. 73 c.p.a.

  Disciplina il contraddittorio cartolare e il deposito di memorie e documenti nel giudizio.

• art. 8, comma 4, lett. b), regolamento attuativo approvato con DCA n. 81/2016

  Richiamato quale parametro per l'attestazione dell'ASP sulla compatibilità delle prestazioni richieste con i LEA e con il fabbisogno regionale.

• d.lgs. n. 502/1992

  La disciplina regionale del rinnovo dell'accreditamento è ricondotta alla verifica periodica nazionale del possesso dei requisiti ulteriori per l'accreditamento.

Massime di principio

• Quando la normativa sull'accreditamento sanitario prevede un termine per la presentazione dell'istanza e un distinto termine di durata dell'accreditamento, il primo, se funzionale alla tempestiva istruzione della domanda, ha natura ordinatoria o acceleratoria, mentre il secondo individua il termine finale di efficacia del titolo.
• La scadenza del termine triennale di efficacia dell'accreditamento determina la decadenza dal precedente titolo, ma non impedisce all'operatore di presentare una nuova istanza di rinnovo o di accreditamento, che deve essere esaminata nel merito e può produrre effetti soltanto ex nunc, con eventuale scopertura del periodo intermedio.
• L'amministrazione non può respingere automaticamente una domanda di rinnovo dell'accreditamento per la sola intervenuta scadenza del precedente titolo; deve verificare i requisiti aggiornati, il fabbisogno sanitario, la programmazione regionale e gli altri elementi previsti dalla disciplina applicabile.
• Nel processo amministrativo non esiste, in via generale, un autonomo giudicato cautelare: l'ordinanza cautelare è interinale e strumentale alla decisione di merito, non è idonea a passare in giudicato e non rimuove stabilmente l'atto amministrativo sospeso.
• La violazione di un'ordinanza cautelare amministrativa non determina, di per sé, la nullità dell'atto successivamente adottato; la nullità per contrasto con il giudicato presuppone la violazione di una sentenza formalmente passata in giudicato.
• Anche quando la motivazione di una sentenza di primo grado richiama erroneamente il giudicato cautelare, la decisione può essere confermata nella sua statuizione sostanziale se l'amministrazione, indipendentemente dagli effetti conformativi della cautela, era comunque tenuta a esaminare nel merito la nuova istanza.

Come è indicizzato