Sentenza n. 4252/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha promosso giudizio di ottemperanza deducendo l’inadempimento del Ministero rispetto alla sentenza del Tribunale di Milano, Sezione Lavoro, n. 4704/2025, passata in giudicato e notificata, che gli riconosceva per l’anno scolastico 2024-2025 euro 500 tramite la carta elettronica per l’aggiornamento e la formazione dei docenti prevista dall’art. 1, comma 121, l. 107/2015. Ha chiesto l’ordine di esecuzione, le penalità di mora ex art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a., la nomina di un commissario ad acta e la condanna alle spese. Il TAR ha rilevato d’ufficio l’inammissibilità per genericità della procura alle liti: rilasciata su documento analogico separato dal ricorso nativo digitale, essa non indicava né il TAR adito né gli estremi della sentenza da eseguire e descriveva solo genericamente un giudizio di ottemperanza relativo al bonus docente.

La decisione

Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per difetto di procura speciale. Il Collegio ha ritenuto che, nel processo amministrativo, la procura separata dal ricorso debba identificare in modo sufficientemente esaustivo l’oggetto, le parti e l’autorità giudiziaria, così da comprovare la volontà di conferire lo ius postulandi per quella specifica controversia. La regola che considera la procura apposta in calce all’atto quando la copia informatica di quella cartacea è depositata telematicamente insieme al ricorso non colma la genericità del testo né dimostra che la parte conoscesse il contenuto dell’atto rappresentativo o che la procura preesistesse, o fosse coeva, alla redazione del ricorso. La procura in calce al ricorso costituisce un’eccezione legata al contesto documentale unitario, non estensibile alla procura analogica separata riprodotta informaticamente. Il vizio non è sanabile ai sensi degli artt. 39, comma 1, c.p.a. e 182, comma 2, c.p.c., poiché la procura speciale è requisito di ammissibilità che deve sussistere al momento della proposizione del ricorso. È stata esclusa anche la rimessione in termini per errore scusabile: la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 11/2025 non ha innovato il quadro normativo, ma ha confermato un indirizzo interpretativo già esistente; il ricorso, notificato l’8 aprile 2026, era successivo alla pubblicazione della pronuncia. Non è stata esaminata nel merito l’inottemperanza né sono state disposte le misure richieste. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Difatti l’art. 40, comma 1, lett. g, cod. proc. amm. stabilisce che il difensore che sottoscrive il ricorso deve essere munito di “procura speciale”, ovvero di una procura che deve necessariamente indicare l’oggetto del ricorso, le parti contendenti, l’autorità davanti alla quale il ricorso deve essere proposto e ogni altro elemento utile alla individuazione della controversia.

  La procura speciale deve contenere gli elementi necessari a individuare la specifica controversia, compresi l’oggetto, le parti e l’autorità giudiziaria adita; la loro assenza determina l’inammissibilità del ricorso.

• art. 8, comma 3, Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021

  Tale eccezione non può essere estesa in applicazione dell’art.8, comma 3, dell’Allegato 1 al d.P.C.S. 28 luglio 2021 («Regole tecniche-operative del processo amministrativo telematico»), secondo il quale “la procura alle liti si considera apposta in calce all’atto cui si riferisce: […] b) quando è rilasciata su foglio separato del quale è estratta copia informatica, anche per immagine, depositato con modalità telematiche unitamente all’atto a cui si riferisce”, poiché il rispetto di tale formalità, se determina che l’autografia della sottoscrizione della parte sia certificata dal difensore, non fa venir meno l’esigenza che, quando è redatta su foglio separato e non congiunto materialmente al ricorso in versione cartacea, la procura rechi in sé elementi esaustivi circa il proprio oggetto, onde poter risalire alla effettiva volontà del sottoscrittore di investire quel difensore dello ius postulandi nella specifica controversia interessata.

  La regola tecnica sulla procura cartacea separata depositata in copia informatica consente di considerarla formalmente apposta in calce ai fini indicati, ma non supplisce alla necessità che la procura identifichi la controversia né dimostra, da sola, la volontà di conferire il mandato per quello specifico giudizio.

• art. 22 c.p.a.

  Del resto, l’attività richiesta per la predisposizione e la formalizzazione di una “idonea” procura speciale non è connotata da una particolare complessità, né necessita di un eccessivo impiego di risorse, ma richiede soltanto che il difensore e la parte ricorrente pongano in essere un elementare, seppure specifico, adempimento, di carattere ancillare rispetto alla redazione del ricorso e alle ulteriori attività connesse alla sua proposizione; peraltro, tale adempimento si giustifica certamente in un sistema processuale, qual è quello amministrativo, che prevede, in via generale e salvo limitatissime eccezioni, come obbligatorio il patrocinio di un avvocato, ovvero la presenza di una difesa tecnica (cfr. artt. 22 e 23 cod. proc. amm.; “laddove … la rappresentanza tecnica è necessaria, la ratio è l’esigenza di garantire che gli atti del processo siano compiuti da soggetti il quali sappiano utilizzare gli strumenti processuali e di difesa in modo adeguato sia alle esigenze difensive, sia al buon funzionamento del processo”: Cons. Stato, V, 21.3.2024 n. 2000).

  Il patrocinio tecnico generalmente necessario nel processo amministrativo giustifica la richiesta di un adempimento specifico e non complesso per il rilascio di una procura speciale idonea.

• art. 23 c.p.a.

  Del resto, l’attività richiesta per la predisposizione e la formalizzazione di una “idonea” procura speciale non è connotata da una particolare complessità, né necessita di un eccessivo impiego di risorse, ma richiede soltanto che il difensore e la parte ricorrente pongano in essere un elementare, seppure specifico, adempimento, di carattere ancillare rispetto alla redazione del ricorso e alle ulteriori attività connesse alla sua proposizione; peraltro, tale adempimento si giustifica certamente in un sistema processuale, qual è quello amministrativo, che prevede, in via generale e salvo limitatissime eccezioni, come obbligatorio il patrocinio di un avvocato, ovvero la presenza di una difesa tecnica (cfr. artt. 22 e 23 cod. proc. amm.; “laddove … la rappresentanza tecnica è necessaria, la ratio è l’esigenza di garantire che gli atti del processo siano compiuti da soggetti il quali sappiano utilizzare gli strumenti processuali e di difesa in modo adeguato sia alle esigenze difensive, sia al buon funzionamento del processo”: Cons. Stato, V, 21.3.2024 n. 2000).

  La necessità della difesa tecnica nel processo amministrativo concorre a giustificare l’onere di predisporre una procura specifica e idonea per il giudizio.

• art. 39, comma 1, c.p.a.

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt.39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione.

  Il rinvio alle norme del processo civile non consente di sanare la mancanza della procura speciale quando questa è requisito di ammissibilità che deve sussistere al momento della proposizione del ricorso.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Quanto poi all’eventuale sanabilità del vizio ai sensi del combinato disposto degli artt.39, comma 1, cod. proc. amm. e 182, secondo comma, c.p.c., va evidenziato come la giurisprudenza si sia espressa ormai negativamente, posto che la disciplina del processo amministrativo qualifica l’esistenza della procura speciale come requisito di ammissibilità del ricorso e che tale previsione comporta che il relativo requisito si rinvenga inderogabilmente al momento della proposizione del ricorso, impedendo quindi la configurabilità del potere di rinnovazione.

  L’art. 182, comma 2, c.p.c. non è applicabile per rinnovare o regolarizzare una procura speciale mancante o inidonea, poiché il requisito deve essere presente al momento della proposizione del ricorso.

• art. 37 c.p.a.

  Circa la possibilità della concessione del beneficio dell’«errore scusabile» ex art. 37 cod. proc. amm., è noto come tale rimedio presupponga una situazione di obiettiva incertezza normativa o di grave impedimento di fatto tale da provocare – senza alcuna colpa della parte interessata – menomazioni o maggiore difficoltà nell’esercizio dei diritti di difesa e come la norma sia di stretta interpretazione, in quanto relativa a un istituto di carattere eccezionale, dal momento che un uso troppo ampio della discrezionalità giudiziaria che essa ammette può compromettere il principio di parità delle parti.

  L’errore scusabile, rimedio eccezionale e di stretta interpretazione, presuppone obiettiva incertezza normativa o un grave impedimento di fatto, senza colpa della parte, che abbia ostacolato l’esercizio dei diritti di difesa.

• art. 114, comma 4, lett. e), c.p.a.

  La disposizione è stata invocata per chiedere le penalità di mora, ma il TAR non ha esaminato la relativa domanda, dichiarando inammissibile il ricorso.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  E’ noto come l’art. 73, comma 3, d.lgs. n. 104 del 2010 faccia obbligo al giudice, qualora ritenga di porre a fondamento della sua decisione una questione rilevata d’ufficio, di indicarla alle parti in udienza, dandone atto a verbale, oppure, qualora la questione emerga dopo il passaggio in decisione, di riservare la decisione e fissare termine alle parti non superiore a trenta giorni per il deposito di memorie, onde consentire alle medesime d’interloquire sulla medesima.

  La questione rilevata d’ufficio va sottoposta al contraddittorio in udienza o, se emerge dopo il passaggio in decisione, mediante riserva e termine per memorie; secondo l’orientamento richiamato, l’avviso non è necessario se i difensori non presenziano all’udienza o alla camera di consiglio.

• art. 24 Cost.

  La disposizione è ispirata alla più ampia, effettiva e penetrante tutela del diritto di difesa e del contraddittorio, e in funzione della sua formulazione è idonea a ricomprendere tutte le questioni rilevabili d’ufficio, e in concreto rilevate, sulle quali non si sia sviluppato il contraddittorio processuale.

  La garanzia del diritto di difesa e del contraddittorio informa l’obbligo di sottoporre alle parti le questioni rilevate d’ufficio; la sentenza afferma tuttavia che il difensore assente rinuncia tacitamente alla possibilità di controdedurre in udienza.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la procura speciale rilasciata su foglio separato dal ricorso deve identificare in modo sufficiente la controversia, le parti e l’autorità giudiziaria adita; una delega generica, priva dell’indicazione dell’organo giudicante e degli estremi dell’atto o della sentenza cui il giudizio si riferisce, non soddisfa il requisito di specialità e rende inammissibile il ricorso.
• La regola tecnica che considera apposta in calce la procura cartacea separata della quale sia depositata telematicamente una copia informatica non sostituisce l’esigenza che il testo della procura individui la controversia. La mera congiunzione telematica tra procura e ricorso non prova, da sola, che il sottoscrittore conoscesse il contenuto dell’atto rappresentativo né che la procura fosse anteriore o coeva alla sua elaborazione.
• La procura genericamente formulata e inidonea non è regolarizzabile dopo la proposizione del ricorso quando la procura speciale costituisce requisito di ammissibilità che deve sussistere in quel momento; non opera, in tal caso, il potere di rinnovazione previsto dal combinato disposto dell’art. 39 c.p.a. e dell’art. 182, comma 2, c.p.c.
• La rimessione in termini per errore scusabile richiede obiettiva incertezza normativa o un grave impedimento di fatto, non imputabile alla parte, che abbia compromesso l’esercizio della difesa. Non è sufficiente che esistano orientamenti giurisprudenziali discordanti quando la parte poteva seguire l’indirizzo già affermato più prudente e idoneo a evitare la preclusione.
• Se una questione rilevata d’ufficio è posta a fondamento della decisione, il contraddittorio va assicurato secondo l’art. 73, comma 3, c.p.a.; secondo l’orientamento applicato, l’avviso non è necessario quando i difensori non partecipano all’udienza o alla camera di consiglio, poiché la loro assenza comporta rinuncia implicita alla possibilità di controdedurre in quella sede.

Come è indicizzato