Sentenza n. 6769/2026 - Roma, Sezione 2T

Esito

La controversia

Copernico ha impugnato la rinnovata verifica di anomalia e la conferma dell'aggiudicazione, deducendo, con il ricorso introduttivo, l'elusione della precedente sentenza del TAR, motivazione apparente, difetto di istruttoria, travisamento e mancata considerazione delle maggiorazioni per lavoro notturno e festivo, nonché errori nella relazione del consulente del lavoro. Con i motivi aggiunti ha dedotto: violazione del principio di immodificabilità dell'offerta e illegittima riallocazione di componenti del costo della manodopera nelle spese generali; violazione dei trattamenti salariali minimi, con riguardo alle maggiorazioni per lavoro notturno e domenicale; difetto di istruttoria e travisamento in ordine al tasso di assenteismo, alle ore PM2T, all'IRAP, alle spese generali, ai costi dei materiali e all'utile; omesso rilievo di dichiarazioni asseritamente fuorvianti sull'assenteismo. Ha inoltre chiesto il subentro nel contratto e il risarcimento del danno. Team Service ha proposto ricorso incidentale, deducendo l'omessa dichiarazione, da parte di Copernico, di un procedimento penale per turbativa d'asta e chiedendone l'esclusione per grave illecito professionale. Il TAR ha esaminato preliminarmente la tardività dei depositi documentali di Copernico e ha dichiarato inutilizzabili i documenti depositati il 27 e il 31 marzo 2026, in violazione del termine perentorio dell'art. 73, comma 1, c.p.a. Ha poi dichiarato irricevibile il ricorso incidentale, notificato oltre trenta giorni dalla notificazione del ricorso principale, rilevando che i fatti posti a fondamento erano già obiettivamente conoscibili attraverso articoli di stampa del 2024. Nel merito, ha ritenuto fondato il motivo relativo alla modifica del costo della manodopera: in sede di riedizione della verifica, l'aggiudicataria aveva mantenuto invariata la voce formale del costo del lavoro, ma aveva trasferito nella voce "Spese generali" circa 834.705,40 euro relativi al manager di lotto e alle maggiorazioni per lavoro notturno e festivo, determinando un incremento sostanziale del costo del lavoro rispetto all'assetto originario. Tale operazione non era riconducibile a errore di calcolo, sopravvenienza o variazione marginale e proporzionata, ma costituiva una modifica postuma di un elemento essenziale dell'offerta. Il TAR ha quindi ritenuto superfluo esaminare le ulteriori censure, poiché la ricorrente conseguiva la massima utilità possibile.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato inutilizzabili i documenti depositati tardivamente dalla ricorrente, poiché il termine dell'art. 73, comma 1, c.p.a. è perentorio, salvo l'estrema difficoltà di produzione prevista dall'art. 54, comma 1, c.p.a. Ha respinto l'eccezione secondo cui l'aggiudicazione sarebbe divenuta intangibile per il mancato annullamento nella precedente sentenza: il rinnovo della verifica di anomalia preserva provvisoriamente la funzionalità della gara e non impedisce il successivo annullamento dell'aggiudicazione ove emerga l'obbligo di esclusione. Ha dichiarato irricevibile il ricorso incidentale di Team Service per tardività, essendo stato notificato oltre il termine di trenta giorni previsto dagli artt. 29 e 119 c.p.a.; la conoscibilità dei fatti dedotti risaliva agli articoli di stampa del 2024. Nel merito ha accolto il ricorso principale e i motivi aggiunti, ritenendo illegittima la riallocazione, nelle spese generali, di costi della manodopera inizialmente non indicati nella relativa voce, per un importo di circa 834.705,40 euro. La modifica, pari a circa il 7% e significativa rispetto a un utile inferiore all'1%, non costituiva una correzione marginale, non dipendeva da errore di calcolo né da sopravvenienze e appariva funzionale a giustificare ex post le maggiorazioni per lavoro notturno e festivo. Il giudice ha affermato che gli artt. 41, comma 14, e 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023 impongono l'indicazione separata e la verifica autonoma dei costi della manodopera e impediscono, in linea di principio, di assorbirli nelle spese generali, salvo ipotesi eccezionali non ricorrenti nel caso concreto. L'omessa esclusione dell'aggiudicataria ha quindi determinato l'illegittimità dell'aggiudicazione. Il TAR ha annullato l'aggiudicazione, dichiarato l'inefficacia del contratto, disposto il subentro di Copernico, seconda classificata, per la durata originaria dell'appalto a partire dal 1° luglio 2026, previa verifica dei requisiti e ove non ostino altre ragioni, quale reintegrazione in forma specifica del danno, e ha dichiarato irricevibile il ricorso incidentale. Ha condannato ATAC e Team Service, in solido e per parti uguali, al pagamento di 4.000 euro oltre accessori e alla restituzione del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Il termine fissato dall’art. 73, comma 1, c.p.a. ha carattere perentorio.

  Il termine per il deposito di memorie e documenti è perentorio; il deposito tardivo comporta l'inutilizzabilità processuale, salvo il caso di dimostrata estrema difficoltà previsto dall'art. 54, comma 1, c.p.a.

• art. 54, comma 1, c.p.a.

  salvo i soli casi di dimostrata estrema difficoltà di produrre siffatti atti nei termini

  Consente eccezionalmente di superare gli effetti della tardività quando sia dimostrata un'estrema difficoltà di produzione tempestiva.

• art. 29 c.p.a.

  Concorre, insieme all'art. 119 c.p.a., a individuare il termine decadenziale per la proposizione del ricorso incidentale.

• art. 119 c.p.a.

  Il ricorso incidentale deve essere notificato entro trenta giorni nel rito applicabile alle controversie in materia di contratti pubblici.

• art. 41, comma 13, d.lgs. 36/2023

  Il costo medio del lavoro è determinato annualmente, in apposite tabelle, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali.

  Le tabelle ministeriali costituiscono parametro per la determinazione e la verifica del costo del lavoro.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale.

  Impone la separazione dei costi della manodopera e consente scostamenti dai parametri solo se giustificati da una più efficiente organizzazione aziendale.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  Nell'offerta economica l'operatore indica, a pena di esclusione, i costi della manodopera e gli oneri aziendali per l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro.

  L'indicazione separata dei costi della manodopera è obbligatoria e sanzionata con l'esclusione; la norma impedisce di eludere il controllo mediante riallocazioni contabili successive.

• art. 110, commi 1, 3, 4 e 5, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta.

  La verifica di anomalia deve accertare globalmente la sostenibilità dell'offerta, ma non consente di modificare elementi essenziali, né di giustificare trattamenti salariali minimi inderogabili.

• art. 31, comma 4, Allegato I.7 al d.lgs. 36/2023

  Per spese generali comprese nel prezzo dei lavori e perciò a carico dell'appaltatore, si intendono: ... la quota delle spese di organizzazione e gestione tecnico-amministrativa di sede dell'appaltatore ...

  Le spese generali riguardano costi indiretti, amministrativi e organizzativi e non costituiscono, in linea generale, una voce destinata a coprire costi strutturali della manodopera.

• art. 122 c.p.a.

  Consente la dichiarazione di inefficacia del contratto e il subentro quando il ricorrente abbia interesse a conseguire l'aggiudicazione e la natura delle prestazioni renda possibile il subentro.

• art. 96, comma 14, d.lgs. 36/2023

  Invocato nel ricorso incidentale quale fondamento dell'obbligo dichiarativo relativo a fatti potenzialmente rilevanti per l'affidabilità professionale, ma il ricorso incidentale è stato dichiarato irricevibile senza esame del merito.

• art. 98, comma 3, lett. g), d.lgs. 36/2023

  Invocato nel ricorso incidentale con riferimento al grave illecito professionale, ma non applicato nel merito per la tardività del ricorso incidentale.

Massime di principio

• Nel subprocedimento di verifica dell'anomalia, il costo della manodopera indicato nell'offerta economica è, in linea di principio, immodificabile. Sono ammissibili soltanto variazioni eccezionali, marginali, ragionevoli e proporzionate, oppure correzioni di comprovati errori di calcolo o adeguamenti imposti da sopravvenienze di fatto o di diritto, purché non venga alterata sostanzialmente la struttura economica dell'offerta.
• Gli artt. 41, comma 14, e 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023 impongono che i costi della manodopera siano indicati separatamente e sottoposti a verifica autonoma; non è consentito compensare o assorbire ex post tali costi mediante la loro riallocazione in voci generiche quali le spese generali, salvo ipotesi eccezionali non strumentali e di incidenza non significativa.
• La voce delle spese generali è destinata alla copertura dei costi indiretti, amministrativi e organizzativi dell'impresa e non può fungere da riserva contabile per coprire carenze originarie nella stima dei costi strutturali della manodopera.
• La modifica postuma del costo della manodopera, quando sia quantitativamente significativa e funzionale a giustificare elementi essenziali dell'offerta, viola il principio di immodificabilità dell'offerta e impone l'esclusione dell'operatore ai sensi dell'art. 108, comma 9, del d.lgs. 36/2023, anche se l'importo complessivo dell'offerta, il ribasso e l'utile restano formalmente invariati.
• Nel giudizio amministrativo, il termine per il deposito di memorie e documenti previsto dall'art. 73, comma 1, c.p.a. è perentorio; il deposito tardivo comporta l'inutilizzabilità degli atti, salvo la dimostrata estrema difficoltà di produzione tempestiva.
• Il ricorso incidentale nel rito applicabile alle controversie in materia di contratti pubblici è irricevibile se notificato oltre il termine decadenziale di trenta giorni; la conoscibilità obiettiva dei fatti posti a fondamento della domanda impedisce di differire la decorrenza del termine sulla base della successiva conoscenza soggettiva.

Come è indicizzato