Sentenza n. 687/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società originaria ricorrente aveva impugnato l'ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi, deducendo la violazione dell'art. 31 d.P.R. 380/2001, dell'art. 38 del medesimo testo unico e delle norme della legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere per sproporzione, irragionevolezza, difetto di istruttoria e motivazione, mancata ponderazione degli interessi, travisamento e violazione delle garanzie partecipative. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che, per opere realizzate sulla base di un titolo edilizio successivamente annullato, la demolizione costituisse extrema ratio e che dovessero essere valutate la possibile riedizione del titolo, le sopravvenienze pianificatorie e, ove necessario, la fiscalizzazione dell'abuso ai sensi dell'art. 38 d.P.R. 380/2001. L'interventrice ad opponendum ha appellato la sentenza deducendo: l'inammissibilità del ricorso originario per omessa notifica a una pretesa controinteressata; la violazione del giudicato formatosi sull'annullamento del titolo edilizio e dell'autorizzazione paesaggistica; l'inammissibilità del motivo relativo all'art. 38; la doverosità della demolizione quale esecuzione del giudicato; la violazione del principio tempus regit actum per l'utilizzo di sopravvenienze pianificatorie; l'erronea qualificazione della delibera comunale come piano carburanti; la tardività e inutilizzabilità di documenti depositati; l'omessa considerazione dell'improcedibilità conseguente alla presentazione di una nuova istanza edilizia; la violazione della doppia conformità; nonché l'erroneità delle conclusioni sul difetto di motivazione, istruttoria e contraddittorio procedimentale.

La decisione

L'appello è stato respinto. Il Consiglio di Stato ha preliminarmente dichiarato inutilizzabile una relazione istruttoria depositata tardivamente dal Comune in vista dell'udienza. Ha confermato che, nei giudizi aventi a oggetto un diniego di permesso di costruire o un'ordinanza di demolizione, non sono normalmente configurabili controinteressati cui notificare il ricorso, perché tale qualifica presuppone un vantaggio diretto e immediato derivante dal provvedimento impugnato. Ha escluso la violazione del giudicato, rilevando che i precedenti giudizi riguardavano il titolo autorizzativo, mentre il giudizio definito dalla sentenza appellata riguardava l'ordinanza di demolizione, e che il giudicato non determina un automatismo demolitorio. L'art. 38 d.P.R. 380/2001 disciplina infatti le opere realizzate sulla base di un titolo successivamente annullato e consente, in presenza dei relativi presupposti, la fiscalizzazione dell'abuso quando non sia possibile rimuovere i vizi procedurali o ripristinare lo stato dei luoghi. La tutela dell'affidamento del privato e la valutazione delle sopravvenienze pianificatorie impongono all'amministrazione di svolgere un'istruttoria effettiva, rispettare le garanzie partecipative e motivare specificamente sulla sussistenza dei presupposti per la demolizione o per la sanzione pecuniaria. Il Collegio ha quindi ritenuto non operante l'automatismo invocato dall'appellante derivante dal passaggio in giudicato dell'annullamento del precedente titolo. Le ulteriori censure sono state ritenute infondate, in parte perché riferite a una nota interna ed endoprocedimentale non autonomamente impugnabile e in parte perché rivolte contro valutazioni che l'amministrazione avrebbe dovuto ancora compiere in sede di riedizione del potere. L'appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 1.750 per ciascuna parte appellata.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l'ordinanza di demolizione e ripristino per interventi abusivi; la sua applicazione deve coordinarsi, nel caso di titolo edilizio successivamente annullato, con la disciplina speciale dell'art. 38.

• art. 38 d.P.R. 380/2001

  Si applica alle opere realizzate sulla base di un titolo edilizio successivamente annullato dall'amministrazione o dal giudice. La demolizione non è automatica: devono essere valutati la possibilità di rimuovere i vizi, la possibilità di ripristinare lo stato dei luoghi, l'affidamento del privato e le sopravvenienze pianificatorie; ricorrendone i presupposti può essere irrogata una sanzione pecuniaria in luogo della demolizione.

• artt. 1, 3, 6, 7, 8, 9, 10, 10-bis e 21-octies l. 241/1990

  Le garanzie partecipative, l'istruttoria e l'obbligo di motivazione assumono rilievo nella scelta tra demolizione e fiscalizzazione e nella valutazione delle sopravvenienze rilevanti.

• art. 112 c.p.a.

  Il giudice deve pronunciarsi sulla domanda e sulle questioni rilevanti; non è tenuto a esaminare espressamente argomenti ritenuti non decisivi o inidonei a modificare l'esito della controversia.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale disposizione processuale relativa alla trattazione della causa.

Massime di principio

• Quando un'opera edilizia è stata realizzata sulla base di un titolo successivamente annullato, il passaggio in giudicato dell'annullamento non impone automaticamente la demolizione: l'amministrazione deve applicare la disciplina dell'art. 38 d.P.R. 380/2001 e valutare concretamente la rimozione dei vizi, la possibilità di ripristino e la fiscalizzazione dell'abuso.
• La tutela dell'affidamento del privato sulla validità del titolo edilizio costituisce un limite alla demolizione quando l'opera non presenti un'abusività sostanziale; la relativa valutazione richiede istruttoria, partecipazione procedimentale e motivazione specifica.
• Nel procedimento sanzionatorio conseguente all'annullamento del titolo edilizio, l'amministrazione deve considerare anche le sopravvenienze di fatto o di diritto, comprese le modifiche della pianificazione urbanistica, verificandone concretamente l'incidenza sull'intervento e motivando sulla sussistenza dei presupposti per la demolizione o per la sanzione pecuniaria.
• Nei giudizi contro un diniego di permesso di costruire o un'ordinanza di demolizione, non è normalmente configurabile un controinteressato cui notificare il ricorso, poiché tale qualifica richiede che il provvedimento impugnato attribuisca a un soggetto un vantaggio diretto e immediato.
• I documenti depositati oltre il termine processuale previsto per la discussione non possono essere utilizzati dal giudice.

Come è indicizzato